专题三 人大监督的理论与实践_充分发挥人大在领导干部问责制度建设中的重要作用
充分发挥人大在领导干部问责制度建设中的重要作用
周美雷
问责制作为追究行政责任，纠正行政过错的一种方式，经过十余年的发展已经得到社会的认可，各级政府机构也都逐步建立起行政责任的问责机制。作为追究行政责任的问责制无论是理论还是实践都得到了充分的发展。但是，我国问责制如果仅仅停留在行政问责的层面，问责制度的发展将会难以深入，问责制度的实践将会步入屡纠屡错的怪圈，问责制度的功效将会大打折扣。因此，重新审视问责制度的本质，廓清问责制度的范畴与内涵，建构起政治问责制度与行政问责制度并重的责任政府体系是当前我国问责理论研究急需探究的课题。
一、党政领导干部问责制本质上属于国家政治制度的范畴，是国家权力监督体系的重要组成部分。
正确认识问责制度的本质需要从理论和实践两个层面进行剖析。
理论上看，问责之问，应该有两重含义。首先是询问，即问责主体对问责客体的有关责任的询问、质询，问责客体需要就有关责任事项作出说明、解释。其次，问责之问有质问、过问、审问、究问的含义，即问责主体对问责客体有关责任的究问，问责客体需要就有关过错行为承担具体的责任。问责之责指的是行为的责任，即问责客体分内应做的事情。同时，也含有分内事情未做好或有过失而受到问责主体的斥责与责罚。作为制度的问责制指的是政府体系中的权责对等，是现代政治文明的体现。根据互动百科的词条解释，问责制是在西方社会早已实施的人事制度，意思是从民选中当选的国家首长亲自选出合适的官员来负责各项事务；当政策出现失误时，那么犯错的官员将要离职以示向首长问责；如果因犯错而引致政策失误过于严重的话，首长便须下台。因此，从制度层面看，问责制属于政治制度的范畴，是国家政治制度的重要组成部分，是国家权力监督体系的重要组成部分。问责制度化和法制化是国家民主政治与法治现代化的重要体现。问责制内涵丰富，但其首要意义即在于政府与官员的政治责任，是伴随政府与官员获取权力、使用权力而形成的，是公共权力合法化的重要标志。在政治问责制度的框架下才有其他问责制的具体形式，如行政问责制。百度百科对行政问责制的解释为：是指一级政府对现任该级政府负责人、该级政府所属各工作部门和下级政府主要负责人在所管辖的部门和工作范围内由于故意或者过失，不履行或者未正确履行法定职责，以致影响行政秩序和行政效率，贻误行政工作，或者损害行政管理相对人的合法权益，给行政机关造成不良影响和后果的行为，进行内部监督和责任追究的制度。行政问责制是政府内部行政管理的重要措施，是政治问责制在行政领域的延伸与具体化。其宗旨在于提高政府行政管理的效率，针对的是政府及其官员的违法行政，行政不作为，行政乱作为的具体行政行为，这与作为政治制度的问责制明显不同。它体现的是政府法治行政、责任行政和效率行政的三重价值目标。至于所谓的法律问责和道德问责与政治问责、行政问责不属于同一范畴的概念。就法律问责本身而言，法律问责似乎是个伪概念。问责应该仅存在政治与行政领域，在法律领域的责任究问应该属于违法或犯罪的概念，不能再称为问责了。所谓的道德问责似乎也是个似是而非的概念，但无论是指道德领域的责任，还是道德承担的方式，其实都属于政治问责或行政问责的范畴。政府与官员有了不道德、不名誉的行为所应承担的责任要么属于政治责任，要么属于行政责任。就是说道德责任仅是政治问责与行政问责的事由之一。本身不能作为问责制度的一种类型。
实践上看，目前，我国的问责制度在实践层面有两种：
第一种是以党政领导干部为对象的问责，如2009年6月中共中央办公厅、国务院办公厅颁布实施的《关于实行党政领导干部问责的暂行规定所规定》的问责制。从本质上看，这是一种典型的政治问责制度。表现如下，一是其目的在“规定”第一条中明确为加强对党政领导干部的管理和监督，增强党政领导干部的责任意识和大局意识，促进深入贯彻落实科学发展观，提高党的执政能力和执政水平，显然这是一种政治问责机制。二是从问责的对象来看，明确规定为党和政府及其工作部门及内设机构的领导成员。领导成员的重要特征就是其职务本身所具有的政治责任。三是从问责的事由来看，规定列出的七种事由核心涵盖在两种责任上，即领导干部的决策责任包括行政决策与人事决策，领导干部的领导责任包括因工作失职、监管不力、滥用职权或违法行政或行政不作为导致的重大事故、事件或案件，以及对群体性、突发性事件处置不当导致重大损失或恶劣影响。无论是领导干部的决策责任还是领导责任，显然都属于领导干部政治责任的范畴。第二种是以公务员为对象的行政问责。如，《北京市行政问责办法》第二条指出，问责的对象与事由是行政人员不履行、违法履行、不当履行行政职责，导致国家利益、公共利益或者公民、法人和其他组织的合法权益受到损害，或者造成不良影响，依法应予追究的责任。这显然是行政机关为加强内部行政管理责任，提升行政效率而实行的一种行政问责。
因此，就我国问责制建设的实践而言，相较于提高行政效能的公务员行政责任，加强领导干部问责制度的建设是重点和关键，确保各级领导干部特别是各级政府的领导成员忠实的履行起应有的政治责任才是我国责任政府建设的关键路径。
二、目前我国领导干部问责制有陷入制度失效的危险
目前我国领导干部问责制存在制度失效的危险。具体表现在：
重视同体问责，忽视异体问责。从行使问责权的主体来看，党政领导干部的问责主体是上级党委和政府，问责发起人明确为党委的组织人事部门或纪检监察机关，问责决定人在规定中并没有明确，仅描述为问责决定机关。在实践中来看，实行的是层级问责制，基本上是被问责的党政领导干部的上级主管部门即上级党委和政府部门。这实际上是一种同体问责的形式，即问责对象与问责主体为同一系统同一性质的人员，所谓的“自家人”。由“自家人”来行使政治问责显然不能达到政治问责的效果。政治问责必须是一种异体的问责，在我国最有资格担任异体问责职能的即是人大，即人大才是党政领导干部的问责决定机关。
重视事后问责，忽视事前问责。所谓事后问责，指的是
在问责事由已形成事实的情况下，如特、重大事故、事件、案件或重大的错误决策造成了无法挽回的重大损失和恶劣影响下，迫于外在的压力不得不对有关责任人追究直接责任和对有关领导人员追究领导责任。这种责任的追究，无论事由如何，其损失与社会影响均已形成事实，对有关直接责任人和领导责任人的责罚惩处并不能减轻损失、挽回影响，只是在一定程度上减轻舆论的压力而已。而政治问责制除了责任究罚这一意义外，还有更重要的一层含义，即官员就其公共政策、行政决策、公共预算及使用、公共资源的配置安排或其他具体的行政行为向问责主体做出合理性的说明与解释。问责主体也可以针对上述事项对问责官员进行询问与质询，要求其做出合理性的说明与解释。现行党政领导干部更多的呈现的是事后的责任追究，而不是事前的责任说明。
重视应景问责，忽视立法问责。所谓的应景问责是指在有关问责事由出现后，问责主体迫于社会与舆论的压力，不得不对有关官员进行问责处罚，以消除社会不满、减轻政府压力、一定程度上呼应民众的要求。这种问责特别是在重大安全生产事故、群体性突发事件、重大治安案件、公共媒体事件等方面表现得最为明显。这类问责有个共同特点就是应景性强，问责速度快，处罚力度也较大。事件或事态平息后、特别是公共舆论不再关注、问责压力减轻后，问责措施就好减轻、问责官员避开风头后很快以另一形式复出。应景问责在问责程序上、问责处罚结果上、问责解除上均缺少严格和明确的法律依据，长官意志和应景性较强。
重视行政问责，忽视政治问责。目前在问责制度上，没有清晰的区分和限定行政问责与政治问责的边界。针对党政领导干部的问责很多是行政问责而非政治问责。从问责的范围来看，主要是在政府行政管理领域发生的，从问责的事由来看很多针对的是具体的行政行为，如导致群体性突发事件或灾难性事故的违法行政、不当行政和行政不作为等；从问责采取的措施上来看，主要采用的行政问责的手段如降职、免职、调职等，处罚依据的也是行政程序。而政治问责在问责范围、事由、措施与程序上与行政问责均有显著的不同。因此，当前领导干部的问责还是以行政问责为主，极少启动的是政治问责。
总之，目前党政领导干部的问责制是希望用行政问责的方法，来替代对官员的政治问责；是用行政管理的简单手段来解决民主政治的责任课题。从而导致我国目前领导干部问责制建设进入一个无法突破的误区。
三、党政领导干部问责制度建设的主角应是人大
党政领导干部问责属于政治问责，政治问责的主角应该是人大。让人大回归领导干部问责制度的主角，充分发挥人大在问责制度建设中的主体作用才是避免当前我国领导干部问责制度建设进入误区的根本之路。
1．政治依据。人大是领导干部问责制度建设的主角在我国有充分的政治依据。人民代表大会制度是我国的根本政治制度，是国家政权的组织形式。人大不仅是立法机关，更重要的是国家最高的权力机关。行政机关是权力机关的执行机关，行政机关对权力机关负有严格的政治责任。因此，人大天生负有对行政机关及其领导成员进行监督与问责的权力，这也是宪法与法律赋予人大的职责。目前，人大不去履行问责职责，其实是人大作为国家权力机关失职的一种表现。
2．法律依据。人大行使党政领导干部政治问责的职权有明确的宪法和法律依据。我国宪法专门设置了人大对一府两院的监督权。人大监督权可以分解为四方面的权力，一是知情权，指对监督对象的了解，带有监察、督促性质。如听取工作汇报，要求将有关规范性文件报送备案等，都属于行使知情权的范围；二是检查权，指对监督对象进行考察、检查、调查，是为更好地行使知情权等权力，所采取的带有强制性和约束力的手段和方式。如执法检查、特定问题调查等，都属于行使检查权的范围；三是审议权，指通过会议的形式，对监督对象提出的报告、国民经济和社会发展计划、财政预算和决算、有关规范性文件以及有关监督方面的议案，进行讨论、审查、评议、评价，提出批评和建议，或者必要时作出决议、决定。地方人大从实践中创造的评议监督，也是行使审议权的一种方式；四是处置权，指对监督对象的违宪、违法行为及其他不适当行为（包括抽象行为和具体行为），实施处理、纠正和制裁。这是在行使知情权、检查权、审议权之后所采取的更为严厉的监督手段。行使前三权，不一定引出处置权，但行使处置权，必须建立在行使前三权的基础上。如撤销或改变不适当的规范性文件、罢免或撤销违法失职的国家机关工作人员的职务，都属于行使处置权的范围。以上四权又可概括成两个相互关联的部分，一是督促部分，即对被监督者的工作状况和宪法、法律的实施状况，进行带有督促性质的了解、检查和审议；二是处置部分，即对违宪、违法行为或其他不适当行为，实施处理、纠正和制裁。因此，人大享有宪法赋予的监督权是人大对党政领导干部行使问责权的宪法依据。此外，人大组织法，地方政府组织法，人大常委会监督法等也都对人大对政府及其领导干部行使决策、监督、质询、问责权做了充分的说明与规定。
3．国际依据。由人大对党政领导干部行使政治问责职权也是国际惯例。在西方，代表民意机关的议院普遍享有对政府及其政治官员的问责权。这种问责权广泛表现在对政府及其政治首长的询问、质询、弹劾、罢免上。政府首长必须定期及时的向议会就有关政策、预算、重大公共项目和人事安排做说明、解释和辩论，以取得议会的信任和支持。虽然西方在宪政体制上实行的是所谓的三权分立，权力制衡的原则，但是对政府首长及其政治官员实行异体独立的监督与问责是国际惯例，是政治现代化的必然结果。我国香港特区政府在2002年也实行了高官问责制。香港特区政府下的官员，包括政务司长、财政司长、律政司长以及所有政策局局长，全部列入问责制范围。这些官员不再是公务员，而是以合约形式聘用的主要官员，由特首挑选、提名，中央进行政治任命，任期五年，但不超过将其提名的行政长官任期。在任期内，这些主要官员各自负责行政长官指定的政策范畴，统领所辖部门工作，并为政策的成败直接向行政长官负责，通过行政长官的领导，履行对市民的责任。行政长官认为需要的时候，可以终止其合约。高官问责制有两个重要特
点，一是问责的对象以高官为主。例如2007年15位高官是香港政府最高层架构的行政负责人，由中央政府任命。二是问责官员向特首负责，对政策成败及个人操守的重大问题负政治责任。高官问责制实行后，新上任的14位高官都十分注重加强与市民及传媒的沟通，塑造良好个人形象，为其政务的推行奠定民意基础。应该说无论是西方国家的议会问责制还是我国香港特区政府的高官问责制体现的都是一种异体的政治问责，在实践中也都取得了较好的效果。
四、坚持人大在问责制中主体地位的重要意义
1．有助于落实依法治国的方略。依法治国是我党领导人民治理国家的基本方略。依法治国就是要确保和尊重法律在国家政治、经济、社会、文化生活中享有最高的权威。“法律至上”是依法治国的基本要求。宪法作为国家的根本大法，确认了人民当家作主的地位，同时也是人民意志的集中体现。依法治国就是“依宪治国”。在国家各级政权机关，中国共产党执掌和行使国家权力，履行动员和组织人民群众依法管理国家和社会事务，管理经济和文化事业，维护和实现人民群众根本利益的职责。这是宪法赋予的权力。人民不仅是公权力的赋予者，同时也是监督者。人民有权通过法定程序监督和罢免公职人员，以履行监督权。发挥人大的监督权，对于各级行政机关违法或不当的行政行为，通过严格的行政问责，可以督促和约束政府机关和工作人员依法行使职权、履行职责，加强依法行政，促进落实依法治国。
2．有助于充分发挥人大的现有功能。从我国当前的政治实践来看，人大回归在领导干部问责制度建设中主体地位，也是充分发挥人大在国家政权体系中积极作用的重要举措。作为国家最高权力机关，理论上来看，人大权力的最高性主要具体体现在决策权与监督权上。但是，决策权实际上主要由党委与政府行使，而有关国家公共管理的重要决策事项，如人事决策、规划决策、公共项目决策、重大事项决策，人大决策权等，人大行使的范围则极其有限。因此，当前充分发挥人大作为国家权力机关的作用应该主要在国家监督权上进行理论思考与实践探索。领导干部问责制度的建设即是人大行使国家监督权的重要领域。
3．有助于责任政府的建设。责任政府是现代民主政治的基本价值理念。政府对人民负责是责任政府的根本要求。然而由于政府本身很难主动履行其承担的责任，因此建立一套严密的政府责任追究机制，是落实责任政府建设的必然要求。问责制是建设责任政府最重要的制度实现形式。当前，包括《行政监察法》、《国家公务员法》及《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》，构成我国对各级行政官员实施问责和处分的依据。我国的行政问责正朝着制度化、法制化的方向发展，但同时问责实践中的制度化、常态化、程序化和法制化尚不够到位。应该充分发挥人大的立法作用，积极探索制定出统一、完善的《行政问责法》，规范行政问责的相关制度建设，变“权力问责”为“制度问责”，促进责任政府建设。
4．有助于避免问责制实践中的走向误区。目前我国行政问责中，存在着重视同体问责，忽视异体问责；重视事后问责，忽视事前问责；重视应景问责，忽视立法问责；重视行政问责，忽视政治问责的问题。行政问责制度落实走入误区，无法有效地规范和控制行政权。问责制作为民主政治的一个重要组成部分，本质在于要求由选举和任命产生的官员必须对人民负责。问责制作为一套完整的责任体系，不仅限于行政体系内上级对下级的责任追究，还涉及公众对各级政府责任的追究。人大作为民意代表机关，应该是问责的主体。立法机关有多种方式行使问责权，如进行独立调查、举行听证会、开设代表与公众间的电话热线，甚至成立专门的调查委员会等。这些都能将行政机关及官员的行为置于公众监督之下，促进问责制的有效落实。
五、发挥人大在领导干部问责制度建设中重要作用的关键在于顶层设计与专门机构建设
1．着手政府问责法起草或《监督法》的修改的工作，重点在于完善对政府决策权的监督。人大行使的国家监督权是宪法权力，人大对政府及其领导干部的问责必须有明确的法律规范和法律依据。因此，可以考虑起草专门的政府责任法，或对现行的人大监督进行适度的修改，明确人大的政治问责权力、方式、机制及责罚办法。
2．设计与构建人大政治问责的工作机制。主要体现在两个方面，一是事前问责机制即政治责任监督机制上，如询问、质询办法，官员述职办法，政府报告、说明和解释其行为与政策办法等。如监督法规定，各级人民代表大会常务委员会会议审议议案和有关报告时，本级人民政府或者有关部门、人民法院或者人民检察院应当派有关负责人员到会，听取意见，回答询问。一定人数的人大常委会组成人员联名可以向常务委员会书面提出对本级人民政府及其部门和人民法院、人民检察院的质询案。各级人大常务委员会对属于其职权范围内的事项，需要作出决议、决定，但有关重大事实不清的，可以组织关于特定问题的调查委员会等。二是事后问责机制上，如特定问题调查办法，领导干部辞职、罢免办法，政府及领导干部道歉办法，政府集体辞职办法等。如监督法规定的县级以上地方各级人民代表大会常务委员会在本级人民代表大会闭会期间，可以决定撤销本级人民政府个别副省长、自治区副主席、副市长、副州长、副县长、副区长的职务；可以撤销由它任命的本级人民政府其他组成人员和人民法院副院长、庭长、副庭长、审判委员会委员、审判员，人民检察院副检察长、检察委员会委员、检察员，中级人民法院院长，人民检察院分院检察长的职务。
3．将审计署收归全国人大作为直辖机构，专职履行政府问责机构的职能。如美国政府责任署就是服务于国会的独立、无党派的机构，其前身是美国审计总署。《1993年政府绩效与结果法案》授权审计总署向国会报告法案的执行情况，以监督联邦政府的绩效改革进程。根据《2004年审计总署人力资源改革法案》，审计总署的名称改为政府责任署，体现了总署“协助国会实现宪法责任、提高联邦政府绩效和保证联邦政府对美国公民的责任”的历史使命。目前我国人大在履行国家监督权上缺少具体的执行机构，如能将审计部门改为人大直属机构，即可解决人大无具体问责机构的窘境，也可使审计部门发挥应有的作用。
（本章完）