专题三 人大监督的理论与实践_地方人大开展全口径预决算监督治理的实践与思考
地方人大开展全口径预决算监督治理的实践与思考
——以浙江省建德市人大预算监督为例
付文科
国家治理体系现代化的一个根本标志是各级财政预决算制度的完善与否，即是否能按照宪法的基本精神来确立人大、政府、社会公众三者的权责关系。宪法的基本精神是一切权力属于人民，人民通过各级人民代表大会来行使权力，各级政府是执行机构。随着我国预算改革的不断深入，预算已成为了实现上述目标最基本和最重要的工具。立法机关通过预算来控制政府的“钱袋子”，以期能对政府的预算活动进行有效规制，也是保障社会公平公正、改善民生民本、促进健康发展的客观要求。为了使政府的公共开支和行为不偏离法治轨道，为了使政府所提供的公共产品和公共服务能合乎民意需要，为了使预算资源的分配能实现社会公共利益的最大化，必须赋予立法机关预算审议的权力。即“权力来源于权利，按照社会正义的要求，它应当服务于权利的实现与增长。”
政府部门应是执行机关，而非是决策机关，如何用钱不能由政府说了算。正如学者所说：“政府是否真正受制于宪法，是否为有限政府，是否能将政府行为限定在法制化轨道，其根本在于国家的财政权是否真正掌握在人民手中，而不是在政府自己手中。”
审查和批准财政预算、监督财政预算的执行，是宪法和法律赋予全国人大及其常委会的一项重要职权，也是地方人大及其常委会代表人民依法管理国家事务的重要途径和方式。为此，笔者于9月11日始，赴建德市人大进行了为期两天的实地调研，程茂红主任介绍了建德市人大在全口径预决算监督治理方面的实践经验。经与多部门座谈、实地考察，最后形成这篇调研报告。
一、建德市人大加强全口径预决算监督的背景
（一）全口径预决算制度是国家治理的基础和重要支柱
十八大报告有关政治体制改革第一条就是“支持人大及其常委会充分发挥国家权力机关作用，依法行使立法、监督、决定、任免等职权，加强立法工作组织协调，加强对‘一府两院’的监督，加强对政府全口径预算决算的审查和监督。”到了三中全会《决定》，这一改革预设又进一步细化，明确规定：“健全‘一府两院’由人大产生、对人大负责、受人大监督制度。健全人大讨论、决定重大事项制度，各级政府重大决策出台前向本级人大报告。加强人大预算决算审查监督、国有资产监督职能。落实税收法定原则。”十八大报告和三中全会《决定》所写下的这些条款，不但有重大的理论进步，实际上指明和预设了未来中国国家财政管理体制改革的方向——建立全口径预算制度是核心。作为国家财政最基本的制度，预算制度是否先进、现代化，反映出一个国家治理水平的高低。所谓全口径预算，即全面取消预算外资金，将所有政府性收入纳入预算管理。它包括公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保障预算（浙江省还包括政府债务预算）。从这四个维度入手，维护预算的统一性和完整性。全口径预算的终极目标是将所有政府收支纳入其中，并进行高效、统一管理，这实际上不仅规范了财政资金，还涉及大量地方政府事权的规范，要求将地方政府的事权与财权高度匹配，并建立综合的政府收支问责机制，由人大等机构对政府行为进行预算控制，是财政收支管理向政府理财观念转变的深刻变革，是执政者自己对自己的改革，其潜在意义不亚于一次革命。所以西方学者布伦南和布坎南甚至认为：“财政约束实际上可以代替选举约束，也就是说，即使在选举约束失效时它们仍然有效。”
《预算法》、《监督法》等有关法律明确人大常委会对财政预决算的审查、批准、调整和执行的监督权。预算法的修订草案进一步完善了人大在预算中的地位和审批、监督职能，通过法律重申了人民通过人大来监督、管理预算的理念，进一步让预算法回归到了作为宪法的基本理念上。其中意义，不仅仅是对全口径的财政收支信息进行监督，有效防治腐败，更是民主决策和民主监督在国家治理中的具体体现，是我国民主化进程的重要里程碑。三中全会《决定》在第五部分的第17条明确指出：“改进预算管理制度。实施全面规范、公开透明的预算制度。”其根本目的在于帮助政府依法行政，促使行政权在阳光下运行。加强对政府全口径预算决算的审查和监督，通过多重制约和监督机制，确保国家的资金更加安全，政府资金能够花得规范、花得透明、花到实处、花出效率。
（二）开展全口径预决算监督是地方人大工作职责所在
《地方组织法》详细规定了地方人大常委会拥有的监督权、人事任免权、重大事项决定权等职权。这些权力是法律明确赋予人大的基本职权，但在实际工作中，人事任免权主要是以程序为主，我们的体制是党管干部，人大作用发挥不大。重大事项决定权界限比较模糊，哪些属重大事项，人大及其常委会怎样讨论、如何决定重大事项，具体程序是什么等都缺乏明确的界定和规范，缺乏操作性。而地方人大对财政预决算审查监督权，则是地方人大对“一府两院”行使监督权的抓手。在近两年的实际工作实践中，建德市人大以往年人代会在行使预决算监督权时遇到的五个问题为抓手，选择以理顺市财政预算编制科室口径的统一、组建财政预算监督审查小组、关注重点突出监督实效为突破口，进行全口径预决算监督。只有致力管好人民的“钱袋子”，才能“切实防止出现人民形式上有权，而实质无权的现象。”
（三）人大行使预决算监督权时存在的五个问题。
1．乡镇财政预算流于形式。目前乡镇预算编制简化，在人代会上通过的预算数只是一个估算的数字，对当年事权支出没有一个全面分析，而是根据上年财力简单推算今年可支配财力，再去匹配今年所在做的事项。人代会通过的预算不能全面反映乡镇收支内容，如今年乡镇“三改一拆”花费的财力（乾潭镇700多万），大部分乡镇年初是没有预算的，所以规范镇级财政预算管理、建立健全预算约束机制显得尤为重要和迫切。
2．部门预算编制不规范。预算编制内容不够详细，支出标准和预算定额缺乏科学性，在编制时没有将基本支出细化到经济科目。项目支出绩效申报过于简单，项目可行性论证不够充分，项目立项缺乏可比性，按功能分类支出科目未细化至项，在实际执行中挤占专项资金现象屡有发生。
3．政府投资项目损失浪费严重。由于项目前期不到位，在建设过程中规避招投标、随意调整变更、提高建设标准等情况随处可见，造成财政资金损失和浪费。
4．政府负债濒临失控局面。受不正确政绩观影响，当前负债搞建设乐此不疲，截至2013年底，市乡镇负债超过30亿，全市负债约100亿。负债三率（负债率、债务率、偿债率）警戒线已超标。地方政府过度举债，不仅带来财政风险，损害政府的形象和公信力，还影响经济和社会的发展，甚至危及社会稳定。
5．人大监督刚性不足。由于相关的监督及预算方面的法规先天不足，人大及常委会在行使预决算监督权时更多的是程序性监督，离实质性监督还有不小差距，造成人大及常委会的监督不具有刚性约束。
二、建德市人大全
口径预决算监督的主要做法
1．借鉴经验，出台相关办法。面对新形势、新要求，2013年初，市人大在积极争取建德市委支持基础上，与市委、市政府联合组成学习考察团，分批赴温岭、鄞州、闵行等地学习考察相关经验和先进做法，制订出台了建德市的《预算审查监督暂行办法》和《政府重大投资项目监督暂行办法》, “两办法”分别经建德市委常委会和建德市人大常委会审议通过。其中《预算审查监督暂行办法》首次提出“全口径预算”概念并明确范围，将社会保险基金预算和国有资本经营预算纳入预决算监督范围；对预算编制时间、内容和细化程度设置了具体要求；强调了对当年拟新建2000万以上政府投资项目、市级政府性债务和当年债务偿还计划的审查；要求对审计工作报告提出问题的纠正和采取措施情况进行审查。《政府重大投资项目监督暂行办法》重点审查当年拟新建的、投资规模2000万以上的市级政府（含国有公司）投资项目。要求重大项目编制年度计划，纳入国民经济和社会发展计划管理，接受人代会及其常委会监督，明确投资规模超概算10%以上（或绝对额超500万以上）项目未经规定程序不得变更和调整。
2．借助智力，建立专家小组。针对人大专门监督机构人员少、专业人员缺乏、对政府预决算审查时间精力不足的现状，2013年建德市人大常委会成立财政预算监督审查小组，由人大常委会分管财经工作的领导担任组长，财经工委人员、审计局副局长、总审计师、国资公司总会计师、机关单位具有高级会计师、高级经济师职称的财务人员等组成。主要职责是具体参与研究分析本市的财政预决算报告（草案）和部门预算（草案），协助财经工委搞好市本级财政预决算报告和部门预算的初审工作，提出具体意见和建议，为市人大及其常委会审查批准市本级财政预决算报告和部门预算审查提供咨询。小组活动由分管财经的常委会领导召集，2014年预算编制时，预算监督审查小组全过程参与财政部门预算编制工作，多次走访部门单位，广泛听取意见，对遇到的共性问题（如派遣人员待遇标准偏低、部分空编较多单位公用经费不足、政策保障类资金多头申报等问题）开展调研，梳理形成材料与财政部门共同探讨解决，完成预算初稿审查，提交主任会议讨论，由预算审查委员会结合人代会各代表团的审议意见，形成审查报告提交大会审议。
3．关注重点，突出监督实效。市人大在预决算监督审查过程中，主要解决好五个方面的问题。（1）处理好县乡两级财政的关系。一个县的地方公共财政收入是有限的，如何确定县乡两级收入比例，处理好事权与财权的关系，是财政体制改革的重要内容之一。当前，乡级财政“事大财小”问题比较突出，导致“小马拉大车”的问题，财力不足，大幅负债，运转困难。市人大就如何建立事权与财权大致相匹配的运作机制，有多少钱办多少事，按照乡镇事权大小，预算分配适当向乡镇倾斜进行调研等工作，提出意见。（2）处理好市本级预算和部门预算的关系。理论上市本级预算是部门预算的汇总，但实际上部门预算支出大于本级预算，市人大就应关注部门预算支出来源除公共财政和政府基金预算安排之外，上年结余、国库暂存款、上级补助和财政专户安排的资金有多少，解决可能游离人大监督之外的资金问题。（3）关注政府投资项目资金预算。政府投资项目支出占财政支出的比重很大，政府资金浪费也主要出现在投资项目上，这一方面问题比较多，也比较突出，市人大将监督的着眼点放在项目前期工作上。当前政府投资项目前期不到位、实施中变更多、投资额大幅增加现象普遍存在，给财政造成很大压力，造成投资绩效低下。因此人大监督从项目前期工作就开始，对于前期不到位的项目不得列入年度项目实施计划。2014年，市人大常委会对投资2000万元以上的新建政府投资项目进行票决，对条件不成熟的一律排除在外，不得进入实施，从而提高了监督实效。（4）审议债务收支计划。当前财政收支矛盾突出，债务收入在很大程度上弥补了支出缺口，所以债务支出安排更要追求绩效。今年市人大常委会专题审议了政府负债规模和债务收支计划，关注债务资金结构、投向和效果，把债务与项目实施紧密结合在一起进行审查。（5）重视预决算和审计结果的公开。根据财政部的部署，2015年县级财政要公开本级财政预决算、部门预决算和“三公经费”预决算。应该说，预决算的公开是推动政府职能转变，规范权力运行，建设廉洁政府的需要，是大势所趋。近年来，市人大在人代会期间，将预算草案和部门预算分发给每个人大代表，给代表们充分的时间去研读，而不是像过去每个代表小组发两册，第二天收回的“照会”式公开。对于审计工作报告，市人大通过相关媒体进行全文刊登，原汁原味反映审计发现的问题。
4．审计联动，提高监督刚性。针对人大监督刚性不足、监督力量有限的问题，探索“人大+审计”监督模式，提升监督实效。2013年市人大根据财政同级审计报告中披露的重点内容，围绕人民群众关注的财政支出结构、公立医院改革、政府投资项目管理、住房公积金使用、国有公司运营、新农村建设六大问题，分6个篇章在媒体进行连续报道和解读。同时将审计反映问题通过列表形式细化落实到整改单位，以审议意见书发送到市政府，由市政府责成各相关单位落实整改。财经工委还会同审计局参与了审计整改情况回访。人大主任会议于2013年11月专题听取审计整改情况，督促整改落到实处．今年7月份常委会将专题听取审议审计整改意见落实情况报告，对审计发现问题“监督到底”。对于每年开展的部门工作评议，审计也及时跟进，对部门开展评议审计，根据人大常委会的要求，重点审计部门预算执行、专项资金使用和政府投资项目管理等情况，并将各被评议单位的审计结果在常委会上报告。
三、强化全口径预决算监督取得的成效及思考
（一）强化全口径预决算监督取得的成效
1．全口径预算监督倒逼市财政局工作科室的调整。2013年就如何加强预算审查监督、政府投资项目管理做了大量工作，通过学习考察，制订监督办法，促进市财政局设立了预算编制中心。该中心的设立，改变了财政以往由多个科室归口管理预算编制时标准不一、口径不同、效率偏低等弊端，形成一个机构、一个团队统一汇编全市预算的工作模式，通过实施规范化、标准化的业务流程，提高预算编制科学化精细化水平。编制中心设立后，预算编制开展时间得到提前，规范度得到提高，透明度得到加强，人大开展审查监督的基础得到夯实。2014年8月初，根据全口径预决算监督的需要，市财政局再次大刀阔斧的进行内部科室、机构整合，组建三位一体的预算局、执行局、监督局。使得财政局内部的机构职能与权责更加科学、合理化，尤其是监督局对专项资金的绩效监督评价更加到位。
2．部门资金绩效意识提升。在2013年对部门预算中150万元以上的专项资金进行绩效目标申报管理试点基础上，2014年起全面开展绩效评价，即部门单位所有项目支出必须申报可供量化考核的绩效目标。对部门来说，预算编制难度增加，但更规范、透明；对人大来说，项目资金监督审
查基础得到加强。正因为对预算编制的要求提高了，部门编制项目经费时谨慎性提升，项目资金使用“浑水摸鱼”难度加大，不仅提高了部门预算执行刚性，也提升了资金绩效。
3．审计整改落实力度强化。以往审计部门向市人大反映，一些审计发现的问题“年年审，年年犯”，顽固性很强，得不到有力整改。近年来市人大凭着“一督到底”的韧劲，通过多种监督方式并举，刚柔并济，对难度小、易整改的问题，督促部门尽早解决；对难度大、牵涉广的问题，帮助部门协调解决。审计问题整改率明显提高，政府部门整改意识明显增强。例如，针对审计发现的乡镇债务规模过大，不可持续的问题，市人大要求政府投资“有所为、有所不为”，市政府近期下发了《关于进一步加强乡镇政府性债务管理的通知》，建立债务预算管理制度，乡镇政府债务预算编制执行“乡镇编报、财政审核、人大决议”程序。同时制定清退乡镇街道向个人筹资实施方案，目前正在全面实施清退过程中。又如2013年审计报告反映我市国有公房经营不规范、市场化程度偏低，公房转让现象较多，转让费落入个人口袋。市人大对该问题高度重视，多次督促市国资公司整改。2014年国资公司对转租进行了一次全面清理，截至目前共签订合同发放房卡1509户，对其中477户与原承租人不一致的进行了清理规范，有效遏制“二房东”从中牟利现象，目前整个面上没有转租现象。接下来人大要求国资公司深入调研，制定出台公房分类管理具体办法，以3年为过渡期，倒排时间表，重点突破，分步实施，最终实现市场化管理，从根本上提升国有资产管理水平。
（二）对加强全口径预决算监督的思考
从浙江省预算监督的实践看，温岭参与式预算监督是探索基层民主实践的典型案例。温岭人大提出“全口径预算、全方位参与、全过程监督”的“三全”监督治理模式。温岭人大张学明主任认为“充分发挥人民代表大会制度的优越性，积极运用民主恳谈这一协商民主形式，紧紧围绕预算这一事关经济社会发展和人民群众切身利益的重大问题，有序组织人民群众广泛参与预算协商、讨论、决策并不断强化对预算的审查和监督，调动了全市人民依法参与管理地方国家事务的积极性、主动性和创造性，保证了人民当家作主。”
但要在全国尤其是中西部欠发达地区全面推广温岭参与式预算，笔者觉得还有一定困难。一方面主要是一些代表的履职水平、群众民主参与意识不高，另一方面是党政机关是否有放权的勇气，是否愿意将权力放到群众的监督之下。因此，各地要根据自身所处的地域环境及实际情况，因地制宜的开展人大对预决算的审查监督的工作方式。根据建德市人大最近两年的工作实践经验，对于如何做好人大对全口径预决算的审议与监督，提出两个方面的思考建议，供参考。
1．完善法规制度，为预算监督提供依据。
（1）《监督法》需要配套立法的跟进。《监督法》出台后，对政府依法行政，规范人大监督行为发挥了积极作用。但《监督法》文本相关规定模糊，立法配套缺位，使各级人大行使监督权打了折扣，因此有必要通过法律修正案、制定实施细则或出台相应的立法解释等方式对该法文本中某些“模糊条款”进行界定，对某些“原则性条款”进行细化和解释。比如，关于各级人大常委会监督“一府两院”的“时限”及其相应的“法律责任”问题，安徽省和贵州省出台了地方配套立法。预算和审计监督是当前人大监督工作中的重点，如何落实《监督法》赋予各地人大常委会在预算、审计方面的专门监督职能，需要出台“预算监督法”、“审计监督法”等专门监督配套立法。
（2）完善人大监督职能机构。人大对“一府两院”的监督是一项专业性很强的工作，需要具备相关专业知识的人才，目前各级人大及其常委会并没有设置专门监督机构，缺少具备可操作性的专门监督手段和力量。为此，建议建立独立的预算工委，全程监控政府全口径的预算编制、实施、执行和决算，取代财政预算监督审查小组。另外，人大对预决算监督很大程度上依赖于政府工作部门——审计局，这种内部审计体制影响监督成效。针对人大肩负的法律监督和工作监督，地方人大也应成立专门的监察机构。也就是说，建议把审计和监察部门纳入人大系统之内，成为人大的专门监督机构。
（3）预决算公开和审计结果公开需要制度规范。财政部要求2015年县级以上政府预决算公开，但并没有对公开到什么程度、是否要公开经济科目和通过什么平台公开做出规定。各地对审计结果的公开也是做法不一，有些以人大常委会名义在人大网站和当地报纸上公开，有些以审计局的名义公开。因此有必要出台预决算和审计结果公开办法，规范政府信息公开行为，这也是打造阳光政府的需要。
（4）政府投资项目前期工作要用法律来约束。虽然各级政府对政府投资项目管理很重视，都出台了相应的管理办法，其中对项目前期工作也有具体的要求和规定，但在实际操作中，人为干预现象比较严重，导致很多项目不具备开工条件也上马了，给政府造成巨大损失，但责任都难以追究到责任人，因此应把项目前期管理和监督上升到法律层面，强化其严肃性和权威性。
2．创新监督手段，提升预决算监督效力
（1）借力使力协同作战，提高预算监督效率。各地人大的预决算监督机构普遍存在人手少、专业力量薄弱问题，与庞大的财政资金、众多的预算部门和项目相比极不相称，监督工作开展力不从心，这就需要靠“借力”来“使力”，人大要不断探索与审计局、有资质的绩效评价中介机构等力量开展合作的模式，发挥他们专业特长，共同看好政府的“钱袋子”。这样的操作模式虽然可行，但于法无据，要在一定层面上让法律赋予权力和进行规定。
（2）借助现代信息化手段，建立公开透明的阳光预决算审查监督机制，加大执行监督力度。未来需要建立“预算执行监督信息平台”。设置专门的网站栏目，适时公开财政预算决算和审计报告，包括一级科目、二级科目、部门预算以及公众关注的“三公”经费等，要将完整的政府预决算信息置于公众的监督之下。不断扩大公众的有效参与，有利于对行政权力进行有效的监督，有利于增强预决算的透明度和刚性约束，从而大大增强政府的权威和公信力。加大预算执行监督力度，人大要与财政、审计部门联网，对预算执行实行在线监督，提高监督时效性，使对财政支出的监督由周期性报表监督转变为实时性电子信息监督，对结果监督转变为涵盖各环节的全程监督。在操作技术成熟的条件下，也应在制度层面予以保障。
在全面深化改革的时代背景下，地方人大预决算监督工作虽然面临着各种问题和困扰，但通过实践探索，亦有很多完善进步的空间。在这个完善的过程中，我们必须清醒地认识到，完善人大对预决算监督不是目的，而仅是民主监督的一种手段。完善这一监督审议制度的目的是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。完善的过程必将把纸上赋予人民的权力转化为实际的权力，这将会使我们的政府更加透明，而只有透明的政府，才会是一个有力量的政府，才会是一个取信于民的政府。
（本章完）