专题二 法治建设的理论与实践_宪法机构发展和变迁的60年
专题二
法治建设的理论与实践
宪法机构发展和变迁的60年
——宪法文本中国家机构的特征考察
莫纪宏
在我国传统的宪法学理论研究中，一直没有很好地区分宪法机构与国家机构的概念。在实践中，许多并不具有宪法所赋予职权职责的国家机构也被视为与宪法所规定的国家机构具有相同的法律地位，结果导致了国家机构之间法律关系的混乱以及违宪审查理论的缺位。作者认为，从法理上和制度上区分宪法机构与国家机构是很有必要的，一是可以树立宪法以及依据宪法设立的宪法机构的法律权威；二是可以对宪法机构履行宪法职权职责的情况进行有效监督；三是可以清晰地区分宪法机构与非宪法机构之间的关系，防止出现非宪法机构越权行使宪法职权，妨害宪法机构有效地行使宪法职权职责现象的发生。
一、宪法机构的性质和判定标准
（一）宪法机构的性质
宪法机构，顾名思义，是作为根本法的宪法所确立的行使国家权力的机构。宪法机构在英文中可使用“Constitutional Organization”一词来表达
。宪法机构应当是成文宪法文本上所明确肯定的，具有明确和具体的宪法职权和宪法职责，违反了宪法职权和宪法职责可以有效地追究宪法机构的宪法责任。在不成文宪法国家，宪法机构也可以扩展到宪法习惯所认可的行使宪法权力的机构。例如，英国的国王，按照宪法惯例可以出席国会开幕大典并致辞
。宪法机构不限于依据宪法规定行使国家权力的国家机构，还应当包括宪法文本中所肯定的可以履行国家统治职能的政治机构或者是公共权力机构。无论宪法机构形式有多少种，其基本的法律性质是不变的，也就是说，宪法要赋予其明确的宪法职权和宪法职责，并且可以由自身来承担相应的宪法责任。当然，也有一些国家的法律中会明确某些机构属于“宪法机构”性质，从而赋予这些“宪法机构”比较重要的法律地位。例如，《俄罗斯联邦安全法》
第13条就规定：俄罗斯联邦安全会议是在安全保障领域为俄罗斯联邦总统的决定做准备工作的宪法机构。俄罗斯联邦安全会议审议俄罗斯联邦在安全保障领域的内外政策问题，国家、经济、社会、国防、信息、生态和其它类型安全的战略问题，保护居民的健康，预测、预防紧急状态并消除其后果保障稳定和法律秩序，并就保护个人、社会和国家根本利益不受内外威胁的状况对俄罗斯联邦最高苏维埃负责。上述条款明确地将“俄罗斯联邦安全会议”确定为“宪法机构”。这种规定旨在提升“俄罗斯联邦安全会议”的法律地位和法律权威。当然，从严格意义上讲，这样的“宪法机构”应当通过修改宪法的途径直接体现在宪法文本中。否则，不利于确立其宪法上的职权和职责。
（二）宪法机构的判定标准
宪法机构是与宪法规定的宪法职权、宪法职责和宪法责任密切相关的机构，因此，判断一个组织机构是否属于“宪法机构”，通常可以确立以下几个标准：
1．成文宪法文本的明确规定或者是不成文宪法体制下宪法习惯的认可。作为“宪法机构”，必须是宪法文本明确规定的，因为只有宪法文本明确规定，才能被赋予“宪法”的特性，当然在不成文宪法国家，例如英国的女王根据宪法惯例，也属于“宪法机构”。只要是规定在宪法文本中的“机构”，即便没有行使国家权力，只是享有一般的履行公共职能的权力，也应当被视为“宪法机构”
。这些“宪法机构”最大的特点就是其存在的合法性是以完成宪法上的特定的目标和任务为前提的，是与宪法的功能相关的“机构”。
2．要有相对清晰的宪法职权和宪法职责。“宪法机构”通常都是可以通过自身的行为来独立地承担宪法的职权和职责的机构。根据“机构”与“职能”、“人员”之间的组织关系，“宪法机构”存在的最显著特点就是要以宪法职能为前提，如果仅仅在宪法文本上有规定，但缺少必要的宪法上的实体职权和职务，那么，这样的“宪法机构”也无法通过自身的行为来完成宪法上的特定任务。
3．要能够独立地承担宪法责任。“机构”通常都被赋予了法律上拟制的人格，在具体享有宪法职权和宪法职责的过程中，必须要以自身的行为来独立地承担宪法上的责任。如果不能承担独立的宪法责任，也不能被视为具有完全法律人格的“宪法机构”，例如，“宪法机构”的内部机构因为不能独立地承担宪法责任，所以，也不能被视为“宪法机构”。
4．宪法机构相互之间的权限争议只能通过护宪机构来解决。由于“宪法机构”在性质上必须要由宪法文本明确地加以规定，因此，宪法上设立的各种“宪法机构”如果相互之间的宪法职权职责发生交叉和重叠，在实际运行中出现了权限纠纷，这样的纠纷就必须由专门的护宪机构来解决。例如，德国《联邦宪法法院法》
第63条规定：仅仅下列成员可以作为申诉人或者是对方当事人：联邦总统、联邦议院、联邦参议院、联邦政府、由基本法或者是联邦议院和联邦参议院的程序规则授予其享有独立权限的上述这些机构的分支机构。上述规定赋予了联邦宪法法院有权解决联邦基本法所规定的不同的“宪法机构”之间发生的权限纠纷。
5．宪法机构具有维护宪法权威、保证宪法实施的职责。被称为“宪法机构”的组织机构，不论是行使国家权力的国家机构，还是履行一般公共管理职责的特殊机构，这些机构自身都负有维护宪法权威、保证宪法实施的职责。因为如果这些机构不能很好地维护宪法权威，那么，其自身的“宪法机构”的宪法地位也会受到挑战，因此，宪法机构理所当然地具有维护宪法实施的职责。当然，也有广义上赋予宪法职责的宪法规定，例如，我国现行宪法序言规定：全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。很显然，如果按照职责与机构的相互关系来看，根据我国现行宪法序言上述规定，几乎所有的机构和组织都具有宪法机构的特性。这样泛化了的宪法职责在实际生活中是很难得到有效地实施的。总之，“宪法机构”的法律特性应当与宪法密切相关，不论是在职权职责上，还是在宪法文本规定上，“宪法机构”的存在都是为了履行一定意义上的宪法功能，完成宪法所赋予的特殊的任务。
（三）宪法机构与国家机构的区别与联系
宪法机构与国家机构在宪法学理论上是具有不同内涵的概念。宪法机构是宪法设立的，具有宪法职权和宪法职责的机构，这种机构并不一定是国家政权机构，可以是履行国家统治职能的政治机构或者是公共权力机构。国家机构是指履行国家统治职能和管理职能的公共权力机构。在一个遵循“依宪治国”原则的法治国家中，主要的国家机构应当都由作为根本法的宪法来加以规定，凡是宪法没有明文加以规定的机构，都不得行使宪法赋予宪法机构所享有的宪法职权和宪法职责。非宪法机构性质的国家机构通常都表现为宪法机构的执行机构或者是附属机构，这些执行机构的职权和职责是由立法机关制定的机构组织法来确定的，并不具有宪法机构那样的决策权和决定权，而且必须接受宪法机构的有效监督。
二、四部宪法的文本对宪法机构确认的内容及特征
建国以后，我国先后制定的四部宪法，这四部宪法分别根据制宪时所处的特定历史时期的要求，设计了不同的宪法机构制度。相对于建国初期起“临时宪法”作用的《共同纲领》来说，对于宪法机构的规定是比较全面和系统的。总体上来看，宪法机构分为中央机构、地方机构和专门机构三类，而宪法机构主要表现为“国家机构”，但有时也表现为政党机构、社会机构或者是特殊形式的公共权力机构。由于在以往的宪法学研究中，没有专门的论著来讨论宪法机构的法律特征问题，所以，宪法中的“宪法机构”的法律特征通常都被“国家机构”的政治特征所代替，“国家机构”成了宪法机构的主要构成。
如果从“宪法机构”的角度来审视宪法文本对行使国家权力或公共权力的机构的设定状况，可以发现，事实上，在四部宪法文本中，或多或少地规定了一些并不是国家机构但却具有宪法上的职权和职责的“宪法机构”。这种非国家机构性质的“宪法机构”问题，在以往的宪法学理论研究中没有得到重视，甚至被误解。只有确立“宪法机构”的概念以及从宪法机构所具有宪法职权和职责的角度出发，才能准确地解释四部宪法文本中所出现的“宪法机构”的法律特征。
（一）1954年宪法文本对宪法机构确认的内容及特征
1954年宪法是新中国第一部宪法。该宪法建立了比较完整的宪法机构制度，当然这一制度明显不同于1949年9月29日由中国人民政治协商会议第一次全体会议通过的《共同纲领》所建立的“宪法机构”制度。《共同纲领》基于建国初期政权建设的实际情况，规定“在普选的全国人民代表大会召开以前，由中国人民政治协商会议的全体会议执行全国人民代表大会的职权，制定中华人民共和国中央人民政府组织法，选举中华人民共和国中央人民政府委员会，并付之以行使国家权力的职权。
在普选的全国人民代表大会召开以后，中国人民政治协商会议就有关国家建设事业的根本大计及其他重要措施，向全国人民代表大会或中央人民政府提出建议案”
。根据《共同纲领》上述规定，中国人民政治协商会议、中央人民政府都属于具有“宪法机构”性质的临时性“国家机构”。而且《共同纲领》还规定：“凡人民解放军初解放的地方，应一律实施军事管制，取消国民党反动政权机关，由中央人民政府或前线军政机关委任人员组织军事管制委员会和地方人民政府，领导人民建立革命秩序，镇压反革命活动，并在条件许可时召集各界人民代表会议
。在普选的地方人民代表大会召开以前，由地方各界人民代表会议逐步地代行人民代表大会的职权”
。
由于1954年宪法是由基于全国第一次普选产生的第一届全国人民代表大会第一次会议通过诞生的，1954年宪法成为新中国第一部宪法。作为第一部宪法，1954年宪法在宪法文本中规定了“宪法机构”制度，在《共同纲领》中出现的中国人民政治协商会议、中央人民政府没有继续加以确认，而是代之以全国人民代表大会及其常务委员会正式的国家机构性质的“宪法机构”。此外，《共同纲领》所提及的“军事管制委员会”和“各界人民代表会议”也没有进入1954年宪法所确立的“宪法机构”之列。作为全面规定国家制度的根本法，1954年宪法规定的“宪法机构”都属于“国家机构”性质，其中，属于中央国家机构的“宪法机构”包括全国人大及其常务委员会，全国人民代表大会民族委员会、法案委员会、预算委员会、代表资格审查委员会、特定问题的调查委员会和其他需要设立的委员会，中华人民共和国主席、副主席，中华人民共和国最高国务会议主席，中华人民共和国国防委员会，国务院，国务院各部、各委员会，最高人民法院，最高人民检察院等等；属于地方国家机构的“宪法机构”有：省、直辖市、县、市、市辖区、乡、民族乡、镇人民代表大会，省、直辖市、县、市、市辖区、乡、民族乡、镇人民委员会，县级以上的人民委员会领导所属各工作部门，自治区、自治州、自治县自治机关，地方各级人民法院，地方各级人民检察院，公安部队等；此外，还有不属于中央和地方国家机构性质的专门人民法院和专门人民检察院、驻外全权代表等（参见附表一）。在1954年宪法所规定的“宪法机构”中，没有属于社会组织性质的“宪法机构”，所以，总体上来看，1954年宪法所确立起的“宪法机构”是完整的国家机构组织形态。
附表一
（续表）
（二）1975年宪法文本对宪法机构确认的内容及特征
在十年“文革”期间诞生的1975年宪法，在确认“宪法机构”方面很有特点。这些特点表现在以下几个方面：（1）作为非国家机构性质的政党机构写入宪法文本，并享有宪法所赋予的职权。例如，1975年宪法第17条规定：全国人民代表大会的职权是：修改宪法，制定法律，根据中国共产党中央委员会的提议任免国务院总理和国务院的组成人员，批准国民经济计划、国家的预算和决算，以及全国人民代表大会认为应当由它行使的其他职权。上述条款明确赋予了中国共产党中央委员会享有任免国务院总理和国务院的组成人员的“提议权”。据此，中国共产党中央委员会成为享有宪法职权的“宪法机构”。再如，1975年宪法第15条第二款规定：中国共产党中央委员会主席统率全国武装力量。根据上述规定，中国共产党中央委员会主席也成为享有宪法上的明确职权的“宪法机构”。（2）1975年宪法在规定“宪法机构”时，将不同性质的国家机构的职能混合在一起赋予同一个国家机构行使，形成了国家机构角色“错位”的情形。例如，1975年宪法第22条第一款规定：地方各级革命委员会是地方各级人民代表大会的常设机关，同时又是地方各级人民政府。此外，第25条第二款也规定：检察机关的职权由各级公安机关行使（参见附件二）。总之，1975年宪法在“宪法机构”的设计上更具有“宪法机构”的特点，也就是说，与通常所理解的国家机构意义上的“宪法机构”有着较大的差距，出现了“以党代政”和“议行合一”的制度设计的情形。这与1975年宪法出台的历史背景有着密切的联系。
附表二
（三）1978年宪法文本对宪法机构确认的内容及特征
1978年宪法是在党的十一届三中全会之前通过的，当时出台的历史背景仍然处于文革极左思潮的影响下，故在“宪法机构”的设计上，整体上与1975年宪法的规定相一致。一方面，将中国共产党中央委员会、中国共产党中央委员会主席作为“宪法机构”的重要组成部分
，没有完全解决“以党代政”的问题；另一方面， 1978年宪法也没有彻底解决“议行合一”的国家机构制度的设计问题，仍然保留了省、直辖市、县、市、市辖区、人民公社、镇革命委员会
，与1975年宪法唯一不同的是，1978年宪法取消了1975年宪法规定的由公安机关代行检察机关职权的规定，恢复了1954年宪法所规定的各级检察机关的“宪法机构”的法律地位。此外，1978年宪法还赋予了人民公社具有“宪法机构”的地位，其第34条第二款规定：人民公社的人民代表大会和革命委员会是基层政权组织，又是集体经济的领导机构。与此同时，1978年宪法第34条第三款又赋予了行政公署作为一种“宪法机构”的宪法地位，规定“省革命委员会可以按地区设立行政公署，作为自己的派出机构”（参见附表三）。总之，1978年宪法在规定“宪法机构”方面，除了保留了1975年宪法的相关特色之外，也有自身的独特的特点，其中，将“人民公社”、“行政公署”作为“宪法机构”加以规定，体现了1978年宪法所产生的时代背景及其历史局限性。
附表三
（续表）
（四）1982年宪法文本对宪法机构确认的内容及特征
1982年宪法是在党的十一届三中全会确立的以经济建设为中心的指导思想基础上制定的，是建国以后最好的一部宪法，也是现行有效的宪法，其中经过1988年、1993年、1999年和2004年四次修改，进一步完善了与“宪法机构”相关的各项制度，建立了比较全面和系统的宪法机构体系，恢复了1954年宪法所构建的人民代表大会制度下的国家机构的基本制度框架。当然， 1982年宪法关于“宪法机构”的设计也有区别于1954年宪法、1975年宪法和1978年宪法的地方，主要的特点有以下几个方面：（1）1982年宪法规定了许多非国家机构性质的“宪法机构”。这些宪法机构既涉及到中央机构，也包括了地方机构，主要确立了中国人民政治协商会议
、居民委员会、村民委员会以及人民调解
、治安保卫、公共卫生等委员会
的宪法机构的地位，赋予了这些宪法机构不同程度的宪法职权，进一步深化了“宪法机构”的内涵和外延。（2）1982年宪法在规定地方国家机构时确立了“特别行政区”的宪法地位，其中第31条规定：国家在必要时得设立特别行政区。在特别行政区内实行的制度按照具体情况由全国人民代表大会以法律规定。第62条第（十三）项也规定：全国人民代表大会“决定特别行政区的设立及其制度”。（3）1982年宪法将一些隶属于人民政府的职能机构突出出来，赋予其独特的宪法地位，使其成为“宪法机构”。例如，1982年宪法规定了审计机关
、公安机关
的宪法地位，国家安全机关的“宪法机构”性质也在全国人大常委会的解释
中得到了体现。总之，1982年宪法作为拨乱反正的产物，比较好地总结了建国以后33年中我国政权建设的经验和教训，科学和合理地设计出符合我国新时期社会主义现代化建设要求的“宪法机构”制度，将国家机构与非国家机构、一般机构与专门机构以及“一国两制”的思想有机地结合在一起，建立起具有中国特色的社会主义“宪法机构”体系。
附表四
（续表）
三、明确宪法机构概念的理论价值与实践意义
考察新中国四部宪法对宪法机构规定的文本演变规律，具有较高的理论价值与实践意义。
（一）理论上的价值
对四部宪法文本关于宪法机构的规定特征的分析，可以发现一些传统宪法学理论所无法有效地发现和加以揭示的理论问题。主要包括以下几个方面：
1．非国家机构也可以承担一定的宪法职权和宪法职责。在传统宪法学理论上，一般都将“国家机构”等同于“宪法机构”，对于非国家机构能否行使宪法职权一般不持肯定态度，特别是对执政党的机构直接依据宪法来行使国家权力并没有非常明确的理论支持态度。但1975年、1978年宪法的相关规定表明，作为一种历史现象，执政党的机构都曾经作为“宪法机构”直接地行使了部分宪法职权，其性质具有双重性，即既是执政党的组织机构，又是国家的“宪法机构”，表现出一定的“以党代政”的特点。但进一步的分析也可以看到，在建国后制定的四部宪法文本中，除了执政党的机构充任“宪法机构”之外，其他性质的非国家机构也担负了一定的“宪法机构”的角色，具有一定的宪法职权，例如，现行宪法序言规定的“中国人民政治协商会议”，如果将其理解为“国家机构”则定性不够准确，如果使用“宪法机构”的概念来表述则其在国家政治生活中的地位和作用等模糊不清的问题就可以迎刃而解。此外，居民委员会、村民委员会等虽然不属于国家机构，但由于是宪法明确规定的“宪法机构”，所以，也具有宪法上的职权和独特的宪法地位。至于特别行政区，更是宪法所明确肯定的特殊的“宪法机构”，具有宪法上独特的地位，具有中国特色。
2．宪法文本中所规定的“宪法机构”，相互之间的宪法关系有时是混合交叉在一起的，如果单纯用国家机构的性质来考量，则不宜把问题说清楚。例如， 1975年宪法和1978年宪法所规定的“革命委员会”，兼具权力机关常设机构和人民政府的“议行合一”双重国家机构性质，如果使用“宪法机构”的概念，则很容易从整体上来把握这一宪法机构的特性，如果只是从国家机构角度来观察，就很难认同其存在的合理性。此外，公安机关行使检察机关的宪法职权也存在着国家机构职能错位的问题。正是因为这种混合型的国家机构的存在，故使用“宪法机构”概念可以比较恰当地来评价这些“宪法机构”存在的合理性以及是否需要进行机构改革。事实上，在现行宪法中，“议行合一”式的国家机构以及代行其他国家机构宪法职能的“宪法机构”设计模式遭到了否定。“宪法机构”职能的专门化得到了现行宪法文本的肯定。
3．宪法文本中没有出现的机构应当说不得履行宪法职权和宪法职责，在法律性质上只能从属于宪法机构。但是，各国宪法体制不同，也可能出现非宪法文本意义上的宪法机构。例如，俄联邦总统1999年8月2日第949号命令发布的《俄罗斯联邦安全会议条例》第1条规定：俄罗斯联邦安全会议是帮助俄罗斯联邦总统为保护公民、社会和国家重大利益免受内外威胁及在安全保障领域实施统一的国家政策等问题作出决策的宪法机构。1954年10月28日法案批准，1954年第503号律令公告的《荷兰王国宪章》第42条第一款规定：在王国之内，荷兰的宪法机构由荷兰本土宪法规定，荷属安地列斯和阿鲁巴的宪法机构由其各自的宪法规定。而我国宪法体制下确实在法理上也存在着宪法文本之外的“宪法机构”，例如，1983年9月2日第六届全国人民代表大会常务委员会第二次会议通过的《全国人民代表大会常务委员会关于国家安全机关行使公安机关的侦查、拘留、预审和执行逮捕的职权的决定》就确立了国家安全机关与公安机关一样的“宪法机构”身份。
总之，从理论上来看，使用“宪法机构”一词来描述宪法文本中所规定的具有宪法职权和职责的组织机构特征是具有一定的理论意义的，它可以超越“国家机构”一词内涵的狭隘性，更加灵活和有效地看待宪法所确立的组织机构制度，对依据宪法享有宪法职权和职责的机构的活动提出更加明确的“依宪办事”的要求，明确这些“宪法机构”在实现宪法功能方面的应有作用，突出宪法作为根本法的“规范效力”。此外，在法理上使用“宪法机构”一词，也可以更有效地解释宪法文本，避免对宪法文本解释的过于“政治化”，便于在宪法的框架下来认识不同性质的宪法机构的地位和作用，防止国家机构宪法职能的绝对化，有利于建立以实施宪法、维护宪法权威为核心使命的宪法机构体系。
（二）实践中的意义
总结新中国成立以来四部宪法关于宪法机构设置的经验和教训，可以发现，使用“宪法机构”的概念来表述具有宪法职权和职责的组织机构的地位和性质，进而在实践中进一步区分“宪法机构”和“国家机构”，有利于树立宪法权威，防止机构林立、部门重叠现象的产生。在我国实际政治生活中，由于一般不使用“宪法机构”的概念，只使用“国家机构”的概念，同时又接纳了“国家机构”概念下各种国家机关设置的合理性。故笼统地使用“国家机构”、“国家机关”的概念，使得在实践中无法有效地区分基于宪法文本规定设立的国家机构、国家机关与非基于宪法文本规定设立的国家机构、国家机关，导致在实践中将大量的非基于宪法文本设立的国家机构、国家机关被混同为基于宪法文本规定设立的国家机构、国家机关。这种状况的存在使得国家机构、国家机关的宪法职责泛化。一方面，设立不同的国家机构、国家机关的法律依据不加区分，笼统地赋予所有的组织机构和社会团体都具有保证宪法实施的职责，导致无法建立与宪法职权职责相匹配的宪法责任制度；另一方面，由于宪法文本所规定的国家机构的“宪法特征”没有突出出来，致使在实践中，本来基于宪法文本规定负有履行宪法职责义务的国家机构在实践中似乎并没有承担与维护宪法权威相关的制度上的义务和责任，例如，各级国家行政机关、审判机关和检察机关都是我国现行宪法所确立的“宪法机构”，但由于这些“宪法机构”被限定在“国家机构”的概念下进行活动，故在实践中很容易忽略上述宪法机构在保证宪法实施方面的基本义务和责任。
所以，总结建国以来四部宪法关于“宪法机构”规定的内容、特点和演变的特征可以发现，从法理上使用“宪法机构”一词来概括宪法文本所规定的享有宪法职权职责的组织机构的法律特性和组织特征具有非常重要的意义。特别是在当下高度重视“依宪治国”的基本价值的大的社会环境下，使用“宪法机构”一词有利于增强宪法文本所规定的享有宪法职权职责的组织机构自身的“宪法意识”，并在依法行使宪法职权职责的过程中，更加自觉和有效地维护宪法权威，推动宪法的有效和正确地实施。
（本章完）