专题一 人大制度的理论与实践_地方人代会会议筹备工作制度研究

地方人代会会议筹备工作制度研究

黄小钫

会议筹备工作，是人民代表大会会议举行前的一项重要内容，琐碎复杂，涉及面广、工作量大、任务繁重，包括作出召开代表大会会议的决定、决定会议召开的时间和地点、确定参会和列席会议的人员、起草相关工作报告和及时向同级党委汇报有关重大事项、会前的各种会议及活动（包括各代表团会前活动、大会预备会议和代表询问活动等）和会场的布置与安排等内容。做好会议筹备工作，有助于确保人民代表大会会议按期举行，为圆满完成大会各项议程奠定坚实的基础。因此，进一步明确会议筹备工作的主要内容，理顺会议筹备工作的基本程序，不仅是加强和改进地方人代会会议筹备工作的必然要求，而且还是健全和完善地方人大制度建设的重要方面。

一、地方人代会会议筹备工作的机构及其主要内容

《地方组织法》第十一条规定：“地方各级人民代表大会会议每年至少举行一次。经过五分之一以上代表提议，可以临时召集本级人民代表大会会议。县级以上的地方各级人民代表大会会议由本级人民代表大会常务委员会召集。”

也就是说，地方各级人大常委会是本级人民代表大会会议的召集者，这是法律赋予人大常委会的一项基本职权，也是其开展筹备工作的法律依据。之所以将筹备工作的重任交与人大常委会承担，一方面是因为它是本级人民代表大会会议的常设机关，熟悉本级人大全年工作的工作重点；另一方面还因为它与同级党委、本级“一府两院”及相关部门和人大代表保持着密切的联系，有助于人代会会议的举行获得各方的支持。具体而言，地方人大常委会承担的职责主要包括：决定会议日期、提出会议建议议程、提出各项建议名单、准备会议审议的议案和有关报告、决定列席会议人员名单等事项。考察地方人代会会议的筹备工作全过程，其内容主要涉及以下几个方面：

（一）组织工作准备。组织工作主要是提出各项名单（草案）。具体包括：（1）主席团和秘书长的名单人选。其中，主席团是地方各级人民代表大会的领导机构，负责主持代表大会会议；秘书长负责统一协调会议的各项工作。在实践中，主席团和秘书长的名单草案由本级人大常委会提出，然后交由各代表团审议，最后由预备会议选举产生。（2）主席团常务主席、副秘书长名单。主席团常务主席名单由主席团第一次会议从主席团成员中推选产生，一般包括同级党委书记、人大常委会主任和副主任；副秘书长名单是由本级人大主席团决定，其成员基本是秘书处各组负责人，主要职责是协助秘书长工作。（3）各代表团团长、副团长名单。代表团团长、副团长是在会前由各代表团推选产生，其人选大部分沿用每届人代会第一次会议的名单，除非有的代表团团长调动了职务才会作调整。（4）议案审查委员会组成人员名单以及国民经济、社会发展计划和财政预算审查委员会组成人员名单。前者负责对向大会提出的议案进行审查，后者负责审查本级人民政府上一年度国民经济、社会发展计划和财政预算的执行情况以及下一年度的预算草案，两个机构的组成人员均由本级人大常委会在代表中提名，经本级人大预备会议通过。（5）代表资格审查委员会名单。代表资格审查委员会主要负责审查新选出或补选的代表资格是否有效，并向本级人大常委会汇报。（6）临时党组成员名单。临时党组是党对大会进行组织领导的机构，其成员一般由同级党委书记、本级人大常委会主任、副主任（中共党员身份）组成。其中，同级党委书记担任临时党组书记，人大常委会主任担任副书记。（7）执行主席成员名单。一般由主席团常务主席和部分其他主席团成员担任。代表大会会议开幕、闭幕的全体会议，由主席团常务主席担任执行主席；其他各次全体会议（如主席团会议），按照执行主席分组名单轮流担任执行主席。执行主席负责主持当次全体会议的各项议程，处理会议进行中有关事项，在主席台第一排就座。（8）列席人员名单。包括“已定”列席人员——即本级人民政府组成人员、人民法院院长和人民检察院检察长和“未定”列席人员——即有关机关、团体负责人和本级人大选举产生的上一级人大代表。（9）特邀列席人员。主要包括上级人大常委会领导、离退休的历届人大常委会主任、副主任等人员。

（二）文件工作准备。主要有：（1）通知类，包括召集人会议通知、代表会前活动的通知、团长会议通知、代表出席会议正式通知（包括党员代表和非中共代表两种）、发代表所在单位信函、列席人员会议通知（包括全程列席和只参加开幕式两种）、发综合秘书处各组工作人员借调函、工作人员上会报到通知、大会专题座谈会通知等。通知类材料要求简明扼要，必须含有会名、会期、开会时间及地点、筹备会议的联系人等。（2）会前及大会活动类。其中，会前活动文件包括：会前活动安排表，会议建议议程，主席团及秘书长建议名单，国民经济、社会发展计划和财政预算审查委员会建议名单，议案审查委员会建议名单，各代表团团长、副团长建议名单，临时党支部名单，本级人大常委会工作报告（征求意见稿）和“一府两院”工作报告（征求意见稿），本年度财政预算预计执行情况和下一年度财政预算草案的报告（征求意见稿）等。大会文件包括：会议须知，会议议程（草案），主席团及秘书长名单（草案）；国民经济、社会发展和财政预算审查委员会名单（草案），议案审查委员会名单（草案），各代表团团长、副团长名单；本级人大常委会工作报告和“一府两院”工作报告，本年度财政预算预计执行情况和下一年度财政预算草案的报告，各项报告附件、会务手册以及代表名册等。（3）请示、讲话、名单类。其中，请示类包括：人大常委会工作报告，会议筹备工作情况报告，党组关于召开人代会的请示，大会临时党组及各团临时党支部的请示等；讲话类包括：召集人会议讲话及各团召集人传达会议精神提纲，同级党委领导在代表团召集人会议上的讲话提纲，同级党委书记在党员代表会上的讲话，秘书长在工作人员会上的讲话，大会主持词（含开幕式、闭幕式），主席团会议的主持词，召集人会议主持词以及各次大会需要通知的事项等；名单类包括：主席团、秘书长建议名单，常务主席、副秘书长建议名单，代表审议时分团名单，不是代表的地方领导参加分团讨论的名单，列席人员建议名单（市代表除外），各次主席团会议列席人员以及执行主席分组名单等。

（三）会务工作准备。会务工作就是对会议的服务工作，具有服务性、琐碎性等特征。会务工作做得好坏，将直接影响会议的质量和效果。会务工作准备的内容包括：（1）会场的安排。包括大会主会场的安排，各代表团全体会议以及小组会议的会场安排等。（2）会场的布置。包括国徽、会标、会场席次安排、主席台座次安排，会场花木和会议标语，代表座位图，代表和列席人员的桌签，报到签，座谈会签以及主席团签等。（3）会议的服务和保障。包括会议房间的分配，准备会议文具、纸张（订制本、笔、文件袋），准备文印设备，会议文件及材料（含代表名册）的分装，会议设备、物品和材料的整理、运送（矿泉水）以及负责上（下）会乘车人数、车辆和搬家公司等。（4）其他会务工作，包括落实大会开幕式邀请的领导、嘉宾及参加人员，负责请柬的发送，协助组织召集人会议、团长汇报会，会前文件目录、大会文件目录，大会专题座谈会安排意见，《会务手册》和《会议工作日程》（小本），会议文件及材料的（含代表名册）印制，会议签到（如各类证件的印制和会议签到设备及服务人员），大会及报告的多媒体制作，代表、秘书处各组及四套班子领导房签，编制并审报人代会会议经费，提出大会秘书处各组工作职责，提出大会秘书处工作人员名单，提出会务组工作流程。

（四）会议工作准备。主要是统筹安排各种会议的顺序，包括开幕式前的会议和开幕式后的会议。前者有：代表团召集人会议、代表团全体会议（第一次）、预备会议、党员代表大会会议和主席团会议（第一次）等。后者有：（1）全体代表大会（3次），主要是听取人大常委会工作报告和“一府两院”工作报告；通过接受辞职等事项的决定；通过选举工作人员名单；选举，表决各项报告和议案等。（2）代表团全体会议或代表团小组会议（3至5次），主要是审议各项工作报告；讨论决议草案；讨论酝酿各项名单等。（3）主席团会议（2至3次），主要是对会议日程安排作必要的调整；提出各项报告的决议草案，交各代表团审议，并根据各代表团的审议意见提出各项决议草案的表决稿提请大会表决；提出各项候选人名单草案交各代表团酝酿协商，并根据多数代表意见确定正式候选人名单，提请大会选举；听取大会议案审查委员会关于议案审查情况的报告；听取各项报告修改情况的报告等。（4）计划预算审查委员会会议（2次），主要是根据各代表团的审议意见，向主席团提出审查结果报告，经主席团会议讨论后，向大会报告审查情况。（5）议案审查委员会会议（2次），主要是听取大会秘书处组织议案组工作汇报，向主席团提出议案处理意见的报告草案，提请主席团会议讨论通过。

需要指出的是，每届人大一次会议筹备工作的任务较为繁重，它还需要准备下列工作：一是在新一届人大代表选举完成后，由代表资格审查委员会分别对当选的代表资格进行审查，然后召开常委会听取代表资格审查委员会的审查报告，确认选举符合法定程序的代表资格并进行公告。二是拟定选举办法（草案）。每届人大第一次会议的重要议程就是选举，包括选举新一届人大常委会委员主任、副主任、委员、“一府两院”领导人以及本行政区域出席上一级人民代表大会的代表。三是提出各项名单（草案）。主要包括主席团和秘书长名单（草案）、议案审查委员会名单（草案）、财政预算审查委员会名单（草案）、代表资格审查委员会名单（草案）以及列席人员名单（草案）等。四是办好代表集中学习培训班，组织新一届代表学习宪法、地方组织法、选举法、代表法和人民代表大会议事规则，深化对人民代表大会制度的性质、地位和作用的认识，为代表明确自身的权利和义务，依法履行各项职权奠定坚实的基础。

二、地方人代会会议筹备工作的基本程序

目前，地方人代会会议筹备工作已经形成了一套比较完整和成熟的工作程序，为平稳有序地开展地方人代会会议筹备工作提供了制度保障。总结各地人大开展会议筹备工作的做法和经验，其全过程大致包括以下程序：

（一）作出召开人民代表大会会议的决定

。这是会议筹备工

作的起点，意味着会议筹备工作正式启动。这个阶段的活动内容包括：一是由人大常委会办公室草拟关于召开人民代表大会会议的决定草案，主要包括人民代表大会会议召开的日期、地点和主要议程等内容，经人大常委会党组讨论通过后以党组名义报送同级党委；二是在同级党委批准决定（草案）后，召开人大主任会议，讨论关于召开人民代表大会会议的决定（草案），并由人大主任会议将决定（草案）列入11月或12月的人民代表大会常务委员会会议议程，由人大常委会会议审议通过；三是在人大常委会会议通过关于召开人民代表大会会议的决定后，通过网络和纸质媒体向社会公布，既便于人大代表做好参加会议的准备工作，也有助于一些市民做好申请旁听会议的工作。

（二）就重大事项向同级党委请示。在会议筹备工作中，人大常委会必须始终坚持党的领导，并将这一原则贯穿筹备工作的全过程。人大常委会就重大事项经党组讨论通过后再请示党委，是党领导人大工作的重要体现。从实际工作来看，人大常委会须向同级党委请示的重大事项主要包括以下内容：一是涉及大会的一些事项，包括大会召开的时间和地点、开法、指导思想、议程和日程草案、新闻宣传、组织领导、规模和经费等问题；二是涉及人员名单的一些事项，包括大会主席团和秘书长建议名单，主席团常务主席建议名单，临时党组成员建议名单，执行主席分组名单草案，大会副秘书长建议名单，计划和财政预算审查委员会组成人员名单草案，议案审查委员会组成人员名单草案，邀请到主席台就座和出席开幕式和闭幕式的领导同志建议名单，列席人员建议名单等；三是涉及有关草案的一些事项，包括代表提出议案截止时间草案、表决议案办法草案以及需要同级党委确定的其他事项。如果会议建议议程中有选举事项，则需要将选举办法草案一并请示。另外，人大常委会工作报告经人大党组会议讨论通过后，须由人大常委会办公室负责以人大常委会党组的名义上报同级党委。

（三）提出代表大会会议筹备方案，组建筹备工作机构。关于召开人民代表大会会议的请示经党委批复后，人大常委会办公室要起草代表大会会议筹备方案，内容包括会议筹备工作的指导思想、组织领导、筹备期间的工作安排和具体要求。同时，要及时组建会议筹备工作机构（即筹备领导小组），成员包括组长和副组长若干人。筹备领导小组组长一般由人大常委会主任或常务副主任担任，副组长一般由人大常委会办公室主任、同级党委及本级政府各一位副秘书长、组织部和宣传部各一位负责人同志担任。根据筹备工作的需要，筹备领导小组下设秘书组、会务组、议案组、简报组、计财组、报告修改组、宣传报道组以及保障组等，负责具体的工作和任务。各组组长、副组长的人选由人大常委会办公室主任提名，报拟任大会秘书长的人大常委会副主任审定。预备会议后，筹备领导小组转为代表大会会议秘书处，负责办理大会主席团交办的事项和处理会议日常事务。

（四）做好各项工作报告的起草工作。人民代表大会会议期间的重要任务，就是审议各项工作报告，这是代表监督人大常委会本级“一府两院”工作的重要方式。各项工作报告的质量，将直接影响人民代表大会会议的实效。关于常委会工作报告的起草工作，一般启动于人民代表大会会议举行前三个月（即每年10月份），由人大常委会办公厅下发有关通知，要求人大常委会各办公室做好年度工作总结，主要是本部门的工作任务完成情况、工作效果、工作的特点和亮点、工作经验、存在的差距和不足等，然后提交给报告起草小组，为起草常委会工作报告提供素材。在实际工作中，常委会工作报告的起草工作由人大常委会研究室承担。在人民代表大会会议举行前一个月（即每年12月），人大常委会办公室负责将各项工作报告征求意见稿印发人大代表进行预审，并要及时将预审意见进行梳理、汇总和反馈给各个报告起草小组。人大常委会工作报告稿修改后报主任会议讨论同意，提请代表大会会议召开前的人大常委会会议审议通过。关于本级“一府两院”的工作报告起草工作，也是由人大常委会办公室负责通知。

（五）提出日程安排等建议意见和各项建议名单，并进行汇总和落实。会议筹备领导小组在代表大会会议举行前一个月（即每年12月份左右），提出会议日程安排、表决决议案办法、代表提交议案截止时间、代表团划分、选举有关事项、各类会议主持人的建议意见。同时，汇总各方面反馈意见，提出主席团和秘书长、主席团常务主席、执行主席分组、副秘书长、计划和财政预算审查委员会、议案审查委员会、各代表团召集人、列席人员、邀请在主席台就座人员以及临时党组和党支部负责人、旁听人员等建议名单，经主任会议研究报常务委员会会议审议通过，由人大常委会党组报告同级党委同意。其中，主席团和秘书长名单，换届时由同级党委提出建议人选，由主任会议列入本级人大常委会会议议程审议后，提请每届代表大会第一次会议预备会议选举；届中的代表大会会议主席团和秘书长名单，可以根据法律规定和各代表团建议，并商同级党委组织部等有关部门作个别调整。关于列席人员的范围，主要依据相关法律规定和历届惯例，在列席人员名单确定后提请本级人大常委会会议决定。关于旁听人员名单，则由常委会主任会议或大会秘书处批准。另外，还要汇总代表请假、调团，以及代表组团情况。

（六）适时召开人大常委会主任会议和常委会会议，决定相关事项。人大常委会主任会议的主要事项是：提出举行人民代表大会会议的筹备工作和人民代表大会有关事宜的意见（如大会议程、日程和有关名单草案等），并向常委会会议报告。人大常委会会议的主要事项是：通过代表变动情况报告、大会议程、议案审查委员会名单草案、国民经济和社会发展计划审查委员会名单草案、各代表团召集人名单草案等，提请大会预备会通过；通过主席团常务主席、副秘书长和大会执行主席分组名单草案、大会日程草案、各项报告决议表决办法草案、决定议案表决办法草案、决定议案、质询案的截止时间草案等，提请大会主席团第一次会议通过；提出大会主席团和秘书长名单草案，提请大会预备会议选举决定列席人员名单、特邀人员名单；通过关于代表资格的审查报告，由常委会予以公告；通过本级政府有关部门关于代表意见建议办理情况的报告；通过常委会工作报告，提请大会审议。

（七）发出代表大会通知，提出有关要求。人大常委会会议通过关于召开人民代表大会会议的决定后，会议筹备秘书处起草代表大会通知，经分管副秘书长审阅后报秘书长审签，由人大常委会办公室和代表联络室分别印发，分别向人大代表、列席人员、本级“一府两院”及有关部门发出通知。（1）向人大代表发出召开代表大会的通知，告知大会召开的时间、地点和建议议程等。（2）向各代表团发出下列通知：《关于召开×××人民代表大会会议的通知》，告知会议时间和建议议程；《关于报送×××人民代表大会主席团人选的推荐意见、代表团召集人名单、请假代表名单的通知》; 《关于召开×××人民代表大会会议有关事项的通知》，提出有关会前准备、代表团报到时间及驻地安排、代表团工作人员名额分配等有关事项的要求。（3）向本级人民政府办公室及政府职能部门、政协办公室、人民法院、人民检察院、人民武装部等部门发出通知，告知大会召开的时间、地点和建议议程。（4）向列席人员发出通知，告知代表大会召开的时间、地点、建议议程、参加各次会议及代表团分团会议时间和地点。（5）向旁听公民发出通知，告知旁听代表大会会议的时间、内容和地点。

（八）适时召开筹备工作会议。关于召开人民代表大会有关事项的请示经同级党委批准后，大会秘书处召开第一次筹备工作会议（一般在11月中旬）。会议由人大常委会拟提名秘书长的副主任主持，参加人员为拟任的大会副秘书长、秘书处各组负责人及有关人员。会议主要任务：传达党委批准的关于召开代表大会的请示，宣布大会秘书处的机构、负责人名单和职责、任务，对大会的筹备工作提出要求。会后，大会秘书处各组根据筹备工作的要求制订本组的工作方案，报大会秘书处。12月中旬，大会秘书处召开第二次筹备工作会议，听取各组筹备工作进展情况的汇报，检查大会各项准备工作的落实情况，并提出关于进一步做好大会筹备和服务保障工作的要求。

（九）开展代表团会前活动。会前活动由常委会代表联络室和办公室具体负责，一般在大会开幕前一个月左右举行。会前活动包括会前代表集中视察活动和会前代表团分团活动，前者的内容就是深入基层、走访选民，更好地了解民众普遍关心的问题；后者的活动内容主要是：讨论大会议程草案，大会主席团、议案审查委员会和计划预算审查委员会名单草案，讨论政府工作报告（征求意见稿）、人民法院工作报告（征求意见稿）、人民检察院工作报告（征求意见稿）、人大常委会工作报告（征求意见稿）。会前活动结束后，召开各代表团会前活动汇报会，常委会领导听取各代表团会前活动的报告。

（十）召开“一府两院”工作联席会、常委会机关会议以及代表大会会议工作人员会议。其中，“一府两院”工作联席会由会议筹备处负责召集，参加者为人大常委会、“一府两院”和其他有关单位的负责人及各报告单位起草人，主要内容是通报人代会的相关内容和会前阶段性筹备工作的安排情况，布置会议各项工作报告的起草并提出送交报告的相关要求。常委会机关会议由常委会办公室负责，人大常委会领导对代表大会会议期间的服务工作进行动员，提出要求，并实地检查各项筹备工作。代表大会会议工作人员会议则由大会秘书处负责，主要是通报会议安排和组织领导、后勤服务、安全保卫、会议文件管理、代表团住房安排、代表团全体会议会场安排、会议资料和证件分发等内容，明确会议服务工作的具体要求。

（十一）组织代表、列席人员报到和市民旁听。按照大会通知的时间安排，各相关工作机构、各代表团组织代表和列席人员报到，分发会议证件，分配代表住房，提出会议文件管理要求，安排代表团全体会议会场等。会务组要及时统计汇总代表及列席人员报到的情况，向常委会报告。同时，常委会办公室应向旁听会议的市民提供旁听大会全体会议的具体程序、注意事项等。旁听人员可就有关工作提出书面建议，由大会秘书处收集并转交相关部门回复。

（十二）组织好大会开幕前的若干重要会议和活动。（1）各代表团召集人会议。主要议程是：通报大会筹备工作情况，介绍会议安排，提出开好大会的具体要

求，就需要各代表团配合大会秘书处做好的工作提出意见、作出部署。（2）各代表团全体会议。主要议程是：审议会议议程草案、主席团和秘书长名单草案、表决决议案办法草案、国民经济、社会发展计划和财政预算审查名单草案、议案审查委员会名单草案等。（3）代表团团长汇报会。主要议程是：汇报各代表团对会议建议议程、各项建议名单的意见，对各项报告（征求意见稿）的修改建议，各代表团代表的参会情况，以及代表们对关心、关注的其他问题和对开好会议的建议等。（4）党员大会。主要议程是：请同级党委书记作讲话并宣布成立临时党组，选举临时党支部书记、副书记。（5）预备会议。主要议程是：通过大会会议议程；选举产生大会主席团和秘书长；选举产生议案审查委员会主任委员、副主任委员、委员，选举产生国民经济、社会发展计划和财政预算审查委员会主任委员、副主任委员、委员；听取代表资格审查委员会主任委员作关于代表资格审查情况的报告。（6）主席团第一次会议。主要议程是：通过大会会议日程；推选主席团常务主席名单，并决定由常务主席分别主持各次主席团会议；决定大会副秘书长人选；通过大会执行主席分组名单和大会各组执行主席主持人名单；决定提议案和大会发言报名截止时间；听取大会秘书处汇报代表出席和列席人员到会情况报告。

三、加强和改进地方人代会会议筹备工作的对策建议

经过各地人大及其常委会的探索和实践，地方人代会会议筹备工作的质量有了明显的改善和提高。然而，从地方人大工作情况来看，会议筹备工作还存在一些不足之处，如尚未出台一部人民代表大会会议工作规程，影响了筹备工作的规范化和制度化水平；会议日程安排过于紧凑，以至于晚上都安排了相应的活动，影响了白天的审议活动。因此，必须进一步加强和改进人民代表大会会议的筹备工作，确保人民代表大会会议有序进行。

（一）建议制定一部专门的法律法规，明确会议筹备工作的基本原则、主要程序以及重点内容等，保证会议筹备工作有法可依。对于全国人民代表大会会议的筹备工作，《宪法》、《全国人民代表大会组织法》以及《全国人民代表大会议事规则》等法律法规

已经有一些规定，包括会议筹备工作是由谁召集、何时启动以及筹备哪些内容，等等。虽然相关规定不够全面和细致，但仍然为全国人民代表大会会议筹备工作的平稳开展提供了法律依据。反观地方人民代表大会会议的筹备工作，仅有《地方组织法》第十二条规定：“县级以上的地方各级人民代表大会会议由本级人民代表大会常务委员会召集”，即只明确了各级人大常委会是本级人民代表大会会议的召集者，其他方面则处于缺失状态，给地方各级人民代表大会会议的筹备和召开工作带来了诸多不便。尽管一些地方人大进行了广泛的实践，总结了有益的做法和经验，如制定了人民代表大会会议举行的工作程序，为地方人代会会议的顺利举行提供了指导和保障。然而，研读各地出台的规章制度，内容大同小异，都是将会议的过程划分为会议的筹备工作、大会前的重要会议和活动、会议的举行、会议的其他各项组织与协调工作（或会议的其他组织工作）、会议重要事项的公布和会议闭幕后的工作（或法规、决议、选举名单的公布和会议闭幕后的工作）等五个阶段。对于在每个阶段的具体程序和细节方面，却缺乏统一，包括会议的筹备工作。例如，有的地方人大规定筹备工作的第一道程序是“作出召开代表大会的决定”，然后是“就召开大会的重大事项向区委请示”

；有的则认为第一道程序是“就有关重大事项向区委请示”，然后是“作出成立区人代会会议筹备处的决定”

；还有的第一道程序是“制定筹备工作方案，组建筹备工作机构”，然后是“就召开代表大会会议的有关事项向市委第一次请示”，并没有规定“作出召开代表大会的决定”

。这些不一致的状况影响了地方人代会会议的筹备工作。因此，建议全国人大及其常委会制定一部专门的法律规定，规范人民代表大会会议的工作程序，使会议筹备工作有法可依、有章可循。

（二）增强法律意识和程序意识，提高会议筹备工作的规范化、制度化和科学化水平。人大工作的突出特点是具有很强的法律性和程序性，就是要求人大依法履行各项职权，按程序办事。会议筹备工作的程序性和法律性主要表现为两个方面：一方面，会议议程的确定。会议议程是在代表大会召开前两个月左右，由常委会办公厅同“一府两院”协商后提出，交人大常委会主任会议决定后，再提交常委会会议审议，最后在大会开幕前的预备会议上通过。会议议程一旦确定，人民代表大会会议就必须依此进行，而不能随意地调整议程，否则将影响会议的严肃性和权威性。拟定会议议程，主要依据是地方人大的职权范围。《地方组织法》规定了县级以上的地方各级人民代表大会享有十五项职权，其中，经常列为人民代表大会议程的有：“审查和批准本行政区域内的国民经济和社会发展计划、预算以及它们执行情况的报告”、“听取和审查本级人民代表大会常务委员会的工作报告”、“听取和审查本级人民政府和人民法院、人民检察院的工作报告”。但在实践中，“本行政区域内的国民经济和社会发展计划、预算以及它们执行情况的报告”却是以书面形式印发给代表在分团活动中进行审议，并不在全体会议上安排作报告。这种做法主要是基于会议过短所致，所以有一定的合理性，但也可能产生一些不利影响，即造成代表们较为关注人大常委会工作报告和“一府两院”工作报告，从而忽视各专项工作报告的审议工作。因此，笔者认为，“本行政区域内的国民经济和社会发展计划、预算以及它们执行情况的报告”也有必要安排在全体会议上作报告。另一方面，会议日程的安排。代表大会的日程安排是由常委会办公室草拟，交常委会主任会议决定。而后，会议日程草案提交大会开幕前的主席团第一次会议通过，再印发给出席会议的代表和列席人员等。作为会议筹备工作的灵魂，会议日程安排是否合理恰当，关系到会议期间各项工作能否如期完成。源于此，会议日程的制定“必须周密、严谨，既要符合法定的程序，又要互相衔接具有可操作性，特别是代表大会，除有日程外，还应有供工作人员和小组会议主持人使用的日程明细表。”

换而言之，草拟一份会议日程安排表，应该将每天会议应完成的事项明细到具体的时间，以便与会人员知道什么时候在什么地点开什么内容的会，避免出现人找不到会场和会议找不到人的现象。

（三）高度重视会前代表活动，保障代表依法行使职权。代表是人民代表大会会议的主体，代表工作是人大工作的基础。人大工作质量的高低，取决于代表能否依法履行职权。目前，会议期间的代表工作，已经取得了一定的成效，但闭会期间的活动尚未引起足够的重视。改进筹备会议期间的代表工作，关键是要重视会前代表活动。一是积极开展会前代表联系选民活动。《代表法》第四条明确规定，代表应该“与原选区选民或者原选举单位和人民群众保持密切联系，听取和反映他们的意见和要求，努力为人民服务。”为此，应该积极组织代表开展联系选民活动，听取原选区选民或选举单位的意见和建议，反映他们的意愿和要求，为会议期间的审议工作奠定基础。二是组织好会前集中视察活动。会前代表视察活动是代表倾听民众呼声、收集民众意愿的一种重要方式，也是代表获取第一手材料的重要途径，有助于代表更好地知情知政，准确地把握社会发展中的热点难点问题，审议好人代会的各项议案及报告，提出高质量的议案，意见和建议等。在视察过程中，人大常委会可以按照代表所从事的工作，或者以某项专题作为依据，组建不同的视察组，打破代表小组的界限，鼓励代表参加不同组的视察活动，充分发挥各个代表自身的专业优势，促进不同代表团代表之间的交流。三是开展好会前代表团分团活动。开展分团活动，让代表预先对人代会审议的工作报告（征求意见稿）进行讨论，将意见、建议提前反映到各项工作报告中，供“一府两院”有关部门工作人员进行研究，吸收到工作报告征求意见稿中，增强各项工作报告的民意基础。四是积极组织并安排部分代表与“一府两院”部门负责人举行座谈会，开展代表对“一府两院”部门的询问活动，为代表履职提供平台，使代表们的意见得到充分的表达，促进地方人代会会议质量的提高。五是应及时将开会的时间、地方以及议程等提前告知代表，以便代表提前做好安排，妥善安排好本职工作与代表工作。

（四）做好各方面的协调和沟通工作，保障大会的顺利举行。地方各级人民代表大会是地方国家权力机关，享有讨论、决定本行政区域内各方面的重大事项权。举行人民代表大会会议，也就成为各地政治生活中的一件大事。这就意味着：确保人民代表大会会议取得圆满成功，不仅需要人大自身的高度重视，而且还需要党委、政府、人民法院、人民检察院、工青妇等组织和团体的支持和配合。首先，会议筹备工作要始终坚持党的领导，保证会议筹备工作在同级党委的领导下有序开展。坚持党的领导，是做好会议筹备工作的根本。这就要求，会议筹备工作中的重大事项和问题，如会议时间的安排、会议议程的确定、会议各项名单的拟定等，必须要及时向同级党委报告和请示，使党委能够第一时间掌握会议筹备工作的进展程度。遇到有选举事项时，应确保党的意图得到贯彻落实。同时，大会开幕式前成立临时党组，各代表团成立临时党支部，确保大会的各项工作在党的直接领导下开展。其次，会议筹备工作要积极与“一府两院”有关部门进行沟通，争取它们的支持。审议“一府两院”工作报告，是人大监督“一府两院”及相关部门工作的基本形式。在会议筹备工作中，不仅要及时通知并督促“一府两院”做好工作报告的起草工作，而且应要求“一府两院”有关负责人必须按时参加会前代表活动，认真听取代表们对各项工作报告征求意见稿的意见和建议，并积极进行整理和吸收，进一步修改和完善各项工作报告。最后，会议筹备工作要与工青妇等社会组织和人民政协进行协调，获得它们的配合。在现行政治生活中，工、青、妇等人民团体和人民政协扮演着重要的角色。《地方组织法》规定，“有关机关、团体负责人，经本级人大常委会决定，可以列席本级人代会。”一般来说，“有关团体负责人”主要指工会、共青团、妇联等人民团体和其他需要列席人大会议的群众团体负责人。

同时，在实践中，每次人大会议也会邀请政协委员列席大会开幕式，还有助于使人大作出的决定、决议和通过的法律易于得到贯彻和落实。

（本章完）