专题一 人大制度的理论与实践_完善宪法监督制度始自保障公民知情权

完善宪法监督制度始自保障公民知情权

崔英楠

我国现行宪法在总纲、第二章“公民的基本权利与义务”、第三章“国家机构”围绕规范国家权力依法运行规定了各种监督制度。这些规定不仅全而且具有法律效力，对于保障公民合法权益、约束国家权力依法运行起到重要作用。笔者认为，监督权往往是与公民知情权紧密相连，要进一步推动宪法对权力运行的监督制度的实施，一个重要方面就是扩大公民和社会的知情权，逐步健全国家机关信息公开制度和公职人员财产公开制度。

（一）现行宪法对监督国家权力依法运行作出规定

首先，现行宪法明确规定了各级人大及其常委会对政府、法院和检察院（即“一府两院”）的监督，规定了各级政府对其组成部门和下级政府的监督，规定人民法院是国家的审判机关、人民检察院是国家的法律监督机关。这些规定明确了各级和各类国家机关行使的不同职权、担任的不同任务，但是维护着同一个目的，也就是维护宪法和法律的权威和秩序，保障公民权利和公共利益，以及规范国家权力依法运行。这体现的是国家机关协调配合、相互制约，是“权力制约权力”方式，

其次，我国宪法还从公民有权监督的角度规定了宪法监督制度，它集中规定在第二章“公民的基本权利和义务”之中。公民的基本权利实际上就是对国家权力的制约和监督，因为国家权力不得非法侵犯，否则必须承担相应的法律责任；明确规定公民积极行使的监督权主要体现在第四十一条规定的“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。”这实际上体现的是“权利制约权力”的方式。

最后，为确保宪法有关规定落到实处，明确宪法实施的监督机关是全国人民代表大会及其常务委员会。第六十二条规定：“全国人民代表大会行使下列职权：……监督宪法的实施；”第六十七条规定：“全国人民代表大会常务委员会行使下列职权：

（一）解释宪法，监督宪法的实施；……”需要注意的是，两者虽然同是专门宪法监督机关，但是由于全国人大常委会是全国人民代表大会的常设机关，地位低于后者，因此实际上两者审查的权力是不一样的。全国人民代表大会能够审查基本法律和全国人大常委会制定的一般法律，而全国人大常委会，除了特定情形下，只能审查基本法律以下的法律文件。

（二）现行监督制度的薄弱环节：缺乏“内在监督”

在实践中，依据宪法制定的地方组织法、监督法等法律法规对规范国家权力依法运行进一步规定了各种监督制度。但是，尽管我国宪法、法律有关监督制度比较丰富，仅就监督途径而言，却似乎更倾向于“外在监督”，而缺乏“内在监督”，制约和影响了监督效果。

这里说的“外在监督”，是指监督者不进入到被监督者的情境中进行监督，即监督者只能通过不完整信息对被监督者外显出来的行为予以监督。我们说，大多数时候，监督者要尊重被监督者的隐私和秘密，比如，公司的秘密就受到法律的严格保护，任何人和国家机关不得非法侵犯。对于涉及公司的秘密，如公司的财务状况、薪酬等，除了自愿向公众公开之外，任何人和机关不得窃取、传播和使用。因此，在一般情况之下，对公司的法律监督，只能是“外在监督”。但是，在某些情形下，法律可强制某些人或某些公司公布其他人和其他公司无需公布的信息。如上市公司就必须向公众披露高管的薪酬、财务状况、经营状况等重大内部信息，这些信息的披露，就会使得社会和投资者进入上市公司的内部，对上市公司经营情况进行了解、研究和监督，这就是本文说的“内在监督”，也就是说监督者能够基于被监督者的情境进行监督，即监督者能够充分了解信息、设身处地对被监督者进行监督。

目前，我国宪法、监督法等法律规定的监督制度在现实中往往落实在“外在监督”，尚缺乏有效的“内在监督”，表现为：国家权力依法运行情况尚未实现公开透明，公民知情权没有得到充分保障，也就无法充分有效行使监督权。究其实质，一个重要原因是认识问题和制度问题，一些部门更愿意将国家机

关以及公职人员履职情况作为个人隐私看待，不愿意向社会公开，现实中也缺乏信息公开制度，导致监督者无法了解被监督者的情况而无法实施有效监督。

为解决监督者与被监督者的信息不对称问题，确保宪法、法律有关监督制度得到有效实施，就要大力推动国家机关信息公开制度和官员财产公开制度。

政府信息公开制度最早出现在瑞典。1776年，瑞典制定的《出版自由法》赋予了普通市民享有要求法院和行政机关公开有关公文的权利。到目前为比，世界上有四十多个国家和地区制定了专门的信息公开法。从各国实践中可以看出，建立政府信息公开制度是增强行政系统运作的透明度，维护社会稳定，保护公民权利的最好途径。2008年5月1日，国务院颁布施行的《政府信息公开条例》，明确立法宗旨是“保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息，提高政府工作的透明度，促进依法行政，充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用”，这为政府信息公开指出了一个应然的方向，对于保障公民的知情权以及宪法法律赋予的监督权提供了基础保障。笔者认为，今后应当按照“公开为原则，不公开为例外”的基本要求，大力推行国家机关信息公开工作。

官员财产申报与公开制度在我国首次提出是1987年，目前在各地已经有各种形式的实践，但尚未形成全面的、法治的制度机制。笔者认为，建立官员财产公开制度，能够让人民群众更加充分地了解国家权力运行情况，从而更好地进行监督。一是可以提高监督的权威性。完善财产申报与公开制度，有助于对作为国家机关重要组成部分的官员的履职情况进行依法监督，使得党纪国法监督更加具有权威性。二是可以提高监督的实效性。核实官员申报财产之真实性，仅仅依靠某个国家机关，显然不现实。通过财产公开，可以使监督者依法了解被监督者任前、任后的财产状况。三是可以提高监督的全面性。有很多领域基于特定的原因，权力的行使不能公开，比如涉及国家秘密、商业秘密的事项就不得公开。因此，判断有关公职人员是否利用权力牟利，一个方式依然是财产公开制度。

（本章完）