专题一 人大制度的理论与实践_以教育实践和宪法法律共同促进群众路线的落实

以教育实践和宪法法律共同促进群众路线的落实

郑广永

1945年，毛泽东在中共七大上第一次把群众路线当作党的生命线和根本工作路线进行了深刻的论述。时至今日这个论述已近70年。在这近70年里，历次党的代表大会，党的领导人无不强调要坚持群众路线。但是，有时候群众路线的贯彻情况并不如意。最近新华社的一篇文章很能说明这种状况。文章说，一些地方的干部出现“三负责三不负责”的脱离群众现象，即对上面的领导很负责，而对下面的群众不那么负责；对富豪商人前来投资等很负责，对平民百姓办事不那么负责；对宣传鼓动工作很负责，对行动上贯彻落实却不那么负责。

这种状况很值得我们深思。尤其是在当前进行群众路线教育的情况下，如果不把问题想透，不把措施想好，难免又会落入形式主义老套路上去。

一、新时期群众路线的贯彻既需要思想教育，也需要宪法和法律的保障

唯物史观是群众路线的哲学基础。人民群众是我们革命、建设和改革的主体。作为中国革命、建设和改革的领导者，中国共产党如果不走群众路线就不可能实现自己的目的，脱离群众就意味着自我毁灭，这是广大党员干部耳熟能详的常识，我们无需做更多的说明。我们现在需要说明的是有别于战争时期对思想政治工作的依赖，在建设和改革时期，群众路线的贯彻更多的是需要宪法和法律保障。

第一，贯彻群众路线必须有外部力量的促进。我们可以从两个方面来看外部力量的促进对于坚持群众路线的作用。第一个方面是从党员干部个人看。正如我们上面提到的，每个具体的党员干部是否坚持群众路线，坚持的状况如何，首先取决于他对群众路线的认识。通过群众路线教育和启蒙，党员干部可以做到坚持群众路线，但是也未必人人都能做到。即使认识上去了，但是在利益面前也可能放弃群众路线。因为最终决定人的认识的是现实实践。所以，要每个党员干部都能坚持群众路线必须有外部力量制约，这种制约就是党纪国法，单纯依靠思想教育不能完全达到走群众路线的最终目的。第二个方面是从全党这个整体上看。党能否坚持走群众路线，除了党要始终坚持为人民服务的宗旨，并以此对全体党员进行长期教育外，还必须有强大的外部力量促使党坚持群众路线。在革命战争时期，这个外部力量就是强大的敌人的存在。国民党反动派和日本帝国主义时刻都在图谋消灭共产党以及共产党领导的革命武装。正是这种严峻的局面促使中国共产党必须走群众路线，否则就会灭亡。在和平年代，没有了反动势力的威胁，执政党能否继续坚持群众路线就是一个现实问题。在实行多党制的国家，在野党、反对党的存在促使执政党必须坚持群众路线，否则就会失去执政地位。我国实行中国共产党领导下的多党合作制，没有在野党和反对党。这同样需要外部力量的制约。这种制约并不是去搞多党制、三权分立，而是宪法和法律的制约，以宪法和法律来保障群众路线的实施。

第二，社会主义市场经济条件下，群众路线的贯彻需要宪法和法律保障。我们毫不怀疑中国共产党执政为民的宗旨，也不怀疑大多数党员领导干部为人民服务的情操，但是要让每个党员领导干部都做到心底无私地坚持群众路线确实是不可能的。在市场经济条件下，每个人都是平等的市场主体，都有自己的具体利益。马克思说：“人们为之奋斗的一切，都同他们的利益有关。”

邓小平说：“革命精神是非常宝贵的，没有革命精神就没有革命行动。但是，革命是在物质利益基础上产生的，如果只讲牺牲精神，不讲物质利益，那就是唯心论。”

毛泽东在马克思思想基础上进一步阐释了共产党的功利观。他说：“世界上没有什么超功利主义，在阶级社会里，不是这一阶级的功利主义，就是那一阶级的功利主义。我们是无产阶级的革命的功利主义者。我们是以占全人口百分之九十以上的最广大群众的目前利益和将来利益的统一为出发点的，所以我们是以最广和最远为目标的革命功利主义者，而不是只看到局部和目前的狭隘的功利主义者。”

这正是共产党人的高尚之处。但是，阶级是由具体的阶级成员组成的。我们可以从历史的宏观尺度来判断一个阶级的先进性，却无法据此确定每一个阶级成员都是高尚的，都是心底无私的。在市场经济条件下，每个党员干部同其他社会成员一样，都是一个利益主体，都有自己的具体利益，因此不同的利益主体之间必然会存在冲突，解决这些冲突的最好办法就是法制。因此，当群众路线与党员干部个人利益发生冲突时，一方面需要党员干部以党性觉悟来衡量和确定自己的行为，另一方面更需要以法律来确保群众路线的实施。因此通过包括法律在内的制度约束就是贯彻群众路线的根本方法。通过宪法和法律来保障群众路线的贯彻，符合依法治国、建设社会主义法治国家的根本方略。所以习近平总书记在纪念现行宪法公布施行30周年大会上的讲话再次强调，依法治国是党领导人民治理国家的基本方略，法治是治国理政的基本方式，要更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用，全面推进依法治国，加快建设社会主义法治国家。邓小平早就认识到了这一点

。他说：“我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”

第三，以宪法和法律保障群众路线实施的同时，仍然需要思想教育和启蒙。群众路线的贯彻需要宪法和法律保障，并不是说不需要对党员领导干部进行坚持群众路线的思想教育。群众路线的实施状况直接取决于党员领导干部的认识。认识并不是自发产生的，尤其是作为中国共产党的优良作风的群众路线，不会自动成为每个党员领导干部的工作作风。这是因为，群众路线要求每个党员领导干部自觉地把群众利益置于自己利益前面，首先要满足群众利益，然后才能满足自己，正如范仲淹所言先天下之忧而忧，后天下之乐而乐。要每个党员干部都有这样高尚的情操，的确是一件非常困难的事情。因为在资源有限的情况下，人性中自私的一面必然要展现出来。另外中国几千年的封建传统文化存在许多糟粕，比如以封建小农生产为基础的功名利禄思想长期浸润着人们的头脑，统治者的特权意识渗透到了人们的每一根毛孔。党员干部也不可能超然于这种现实文化。所以，在这种情况下，首先要对党员干部进行群众路线的教育和启蒙，让广大党员干部清楚中国共产党的宗旨是为人民服务的，不是为党员干部个人谋求特权的。正是认清了这一点，中国共产党从革命战争时期，特别是从延安整风以来，从未放弃对党员干部的群众路线教育，今天正在开展的群众路线教育也是以往群众路线教育的继续，当然增加了富含时代特色的新内容。如果不承认思想路线教育的重要性，就是否定中国共产党在党建方面行之有效的办法，也就是否定党的优良作风，实质是在根本上否定人的意识的能动作用，从而违背马克思主义哲学的基本原理。当然，这不是本文探讨的重点。

二、把群众路线的工作作风与人民主权的宪法理念结合起来

群众路线的工作作风和人民主权的宪法理念拥有共同的哲学基础，那就是马克思主义的唯物史观。在这个共同的哲学基础上，群众路线的工作作风与人民主权的行使是相辅相成、并行不悖的，而且宪法的人民主权规定是群众路线的升华。只有把群众路线的工作作风升华为宪法和法律规定，才能更好地贯彻群众路线。

首先，马克思主义的唯物史观是群众路线和人民主权宪法理念的共同的哲学基础。中国共产党党章和我国宪法都明确规定马克思主义是党和国家的指导思想。唯物史观不是纯粹抽象的哲学理论，它既有抽象的一面，更有具体的一面，而且其生命力主要体现在具体的实践中。群众路线的工作作风是唯物史观在党的建设方面的体现，人民主权的宪法规定则是唯物史观在管理国家事务方面的体现。党的建设的好坏与国家事务的管理状况是息息相通的，特别是在中国共产党作为唯一执政党的政治框架下，这种关系显得尤其密切。因此群众路线的工作作风完全可以与人民主权的宪法理念结合起来。所以，贯彻群众路线与坚持人民主权的宪法规定不能截然分开。不把二者统一起来，就不是真正坚持马克思主义的唯物史观。

其次，坚持群众路线有助于宪法和法律的实施。这里所讲的坚持群众路线有助于宪法和法律的实施，并不仅仅是指司法机关依靠群众路线来实施宪法和法律，而是指把全体公民当作宪法和法律的实施主体。从狭义上讲，专业的司法机关是宪法和法律的实施主体，但是从广义上讲，现代社会中的全体公民则是宪法和法律的实施主体，每个人都有遵守宪法和法律的义务。在中国特定的语境下，人民群众就是宪法和法律的实施主体。通过对广大人民群众的广泛动员和宣传，通过普法活动，让每个人都知法、守法，形成良好的法治文化，这对于建设社会主义法治国家，走依法治国的道路具有决定性的意义。

再次，坚持人民主权的宪法理念，就是贯彻群众路线，是对群众路线的升华。党章在总则中写道“党在任何时候都把群众利益放在第一位，同群众同甘共苦，保持最密切的联系，坚持权为民所用、情为民所系、利为民所谋，不允许任何党员脱离群众，凌驾于群众之上。党在自己的工作中实行群众路线，一切为了群众，一切依靠群众，从群众中来，到群众中去，把党的正确主张变为群众的自觉行动。我们党的最大政治优势是密切联系群众，党执政后的最大危险是脱离群众。”这个规定不仅要求党要坚持群众路线，而且把脱离群众的危害也讲清楚了。

但是，群众路线作为党的优良作风，如果仅仅停留在一般号召的层面，或者是仅仅写入党章，那显然是不够的。在革命战争时期，由于党还没有掌握全国政权，群众路线不可能写入当时的宪法和法律，基本上停留在一般号召层面，七大以后才开始写入党章。建国后党掌握了全国政权，成为了执政党，面临着管理国家的繁重任务，仅仅依靠党章不能实现治国理政的目的，必须依靠宪法和法律。更重要的是党章不能代替宪法和法律，二者不仅性质不同，而且不在同一个层次上。以党代政、党政不分的治国模式绝对不是现代国家的治理模式。当年国民党的党国模式就遭到了全国人民的反对，最终以失败告终。共产党当然

对此保持清醒的认识。

所以，在继续坚持以党章来规约党员领导干部坚持群众路线的同时，完全有必要把群众路线升华为治国理政的理念，将其写入宪法和法律，以宪法和法律的方式来保证群众路线的实施。因为只有把自己的政治主张转化为法律，党才能更好地治国理政。建国后我国第一部宪法就明确规定了群众路线。五四宪法第十七条规定“一切国家机关必须依靠人民群众，经常保持同群众的密切联系，倾听群众的意见，接受群众的监督。”由于文革的影响，七五宪法则取消了这一条。七八宪法第十五条规定“国家机关必须经常保持同人民群众的密切联系，依靠人民群众，倾听群众意见，关心群众疾苦，精兵简政，厉行节约，提高效能，反对官僚主义。”八二宪法第二十七条规定“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。”除受文革影响的七五宪法外，历次修订的宪法都明确规定要坚持群众路线。特别是八二宪法明确把“国家工作人员”作为坚持群众路线的主体，相对于以前只是规定“一切国家机关”要坚持群众路线是一个明显的进步。因为国家机关的运转是由具体的工作人员实施的，离开了具体的工作人员，国家机关就无法运转。这就把坚持群众路线的责任主体进一步明确化了。任何国家机关和国家工作人员，如果不坚持群众路线，那就是违宪。

其实，将群众路线直接写入宪法，这只是群众路线入宪的直接表现。群众路线入宪的最深刻根源在于宪法规定国家的一切权力属于人民。五四宪法第二条、七五宪法第三条、七八宪法第三条、八二宪法第二条都明确规定“中华人民共和国的一切权力属于人民。”正因为一切权力属于人民，所以必须坚持群众路线。也就是说，人民主权的现代政治理念是群众路线入宪的政治基础。如果没有人民主权的现代民主政治理念，群众路线就不可能入宪，即使入宪也无从实施。没有人民主权的现代民主政治理念的支撑，所谓的群众路线同封建专制时代开明君主所倡导的民本思想并无本质区别。历史也证明了封建专制下的民本思想不过是专制统治的遮羞布，其目的是为了愚弄群众，确保专制统治，从来就没有真正实施过。中国共产党倡导的群众路线当然与封建专制条件下的民本思想有本质区别。只要把人民主权落到实处，就能把群众路线贯彻下去。

三、坚持和完善人民代表大会制度，以人大的监督权确保群众路线的贯彻

我国宪法虽然规定中华人民共和国的一切权力属于人民，也把群众路线写入宪法，但是仅有宪法规定还不够，还不能保障群众路线的实施，因为宪法条文的实施需要可操作性的法律。在这里强调以法律来保障群众路线的实施，并不是要单独制定一部“群众路线法”。根据人民主权的宪政理念，结合中国的实际，我国确立了人民代表大会这一根本政治制度，并制订了相关的法律。也就是说，只要真正坚持和完善人民代表大会制度，就可以把人民主权落到实处，就可以贯彻群众路线。

通过人民代表大会职权的行使，贯彻群众路线。我国的人民代表大会拥有立法权（县级以下人大除外）、人事任免权、重大事项决定权、监督权。与这四项权力相对应都有相应的法律、法规、条例。这些法律、法规、条例的实施都需要坚持群众路线。如果不走群众路线，没有群众的参与，任何一项都无法真正落到实处。我们现在提出要实行科学立法、民主立法。没有群众的参与只是立法部门自己闭门造车，那就不是民主立法。如果说立法需要法律专业知识，那么决定重大事项、进行人事任免这些不需要丰富专业知识的行权活动更需要群众的参与。

与前几项权力行使相比，更能直接促进群众路线贯彻的则是人大的监督权。在我国的国家监督体系中，人大的监督属于国家权力机关的监督，处于核心和主导地位。正是这种核心和主导地位，决定了人大监督在贯彻群众路线方面具有不可替代的作用。

需要具体说明的是，总体上来说，当前监督法规定的是各级人大常委会对“一府两院”的监督，主要是监督“一府两院”的工作是否符合宪法和法律，是否符合人民的根本利益，是否正确贯彻人大及其常委会的决议、决定，是否正确行使职权，以及监督涉及公民、法人和其他组织的权利义务、普遍适用的规范性文件是否合法。尽管这其中没有明确涉及领导干部是否贯彻群众路线问题，但是这个内容已经隐含其中了。特别是监督法所规定的询问、质询、撤职、罢免等针对具体领导干部的监督办法，完全可以对领导干部是否坚持群众路线进行监督。特别是运用人大的监督权力可以监督领导干部是否存在形式主义、官僚主义、享乐主义和奢靡之风。选民可以向人大代表、人大机关反映某些领导机关和领导干部存在的类似问题，人大常委会则可以使用监督法去监督。

当然，目前监督法在对领导干部是否坚持群众路线方面，尤其是在反对形式主义、官僚主义、享乐主义和奢靡之风方面还没有具体、严密细致的规定，仍然有待完善。这种完善本身就是坚持和完善人民代表大会制度，发挥人民代表大会及其常委会的监督权力来促进群众路线落实的本质要求。

（本章完）