专题一 人大制度的理论与实践_论坚持和完善人民代表大会制度
论坚持和完善人民代表大会制度
郑丽箫
我国人民代表大会制度从1954年确立以来，已经走过60年不平凡的路程，在中国大地上深深地扎下了根。实践证明，人民代表大会制度是迄今最符合中国国情的根本政治制度。然而，进入21世纪以来，随着我国经济社会的快速发展，人民代表大会制度出现了一些局部不适应的状况，这说明随着经济社会的发展，经济结构和社会结构也发生了变化，上层建筑需要做出相应的调整。作为上层建筑的主体部分，人民代表大会制度也需要做出适应经济社会发展的调整。当前，经济体制和政治体制改革已经进入攻坚阶段，每一步前行都将更加艰难，由利益调整和民生建设滞后引发的社会矛盾凸显，由脱离群众和消极腐败引发的公平正义问题成为构建和谐社会的极大障碍。可以说，在经济、政治、社会生活的新形势下，我们面临着进一步改革和完善人民代表大会制度的艰巨任务。
一、人民代表大会制度在我国政治生活中的重要功能
（一）人民代表大会制度是实现党的领导的制度载体
党的十八大报告指出：人民民主是我们党始终高扬的光辉旗帜。改革开放以来，我们总结发展社会主义民主正反两方面经验，强调人民民主是社会主义的生命，坚持国家一切权力属于人民，不断推进政治体制改革，社会主义民主政治建设取得重大进展，成功开辟和坚持了中国特色社会主义政治发展道路，为实现最广泛的人民民主确立了正确方向。现代政治文明的演进和传播，使民主日益成为一种神圣价值，以至于当今时代的任何一种政权都必须从某种民主那里取得合法性。然而，民主的神圣性并不意味着民主的现实性，民主要成为一种现实，必须依赖一种有效的制度载体去支撑和实现。在中国，这个制度载体就是人民代表大会制度。党代表工人阶级实施政治领导，是人民当家作主和依法治国的政治保证。党领导人民推翻剥削阶级的统治，建立人民民主专政，就是要组织和支持人民依法管理国家和社会事务，当家作主，实现自己的利益和意志。这也是我们党执政的根本目的和可靠的基础。中国共产党的领导是人民代表大会制度的灵魂，同时，人民代表大会制度又是党对国家政权进行领导的制度载体。没有中国共产党的领导，人民代表大会制度就失去了灵魂，而离开了人民代表大会制度，党对国家政权的领导就失去了制度载体，共产党执政就形同虚设。
（二）人民代表大会制度是实现人民当家作主目标的制度载体
人民当家作主是社会主义民主政治建设的出发点和归宿。我们强调坚持党的领导，归根到底是为了实现人民群众当家作主的权利和根本利益。充分发扬人民民主，建设中国特色社会主义政治，是我国社会主义现代化建设不可分割的重要组成部分，也是推进各项事业，促进社会全面进步，实现国家长治久安的重要保证。而人民代表大会制度是我国社会主义民主的基石，它在最广泛的范围内将人民组织到国家政权中，进而使人民从形式到内容都成为国家的主人，实现人民当家作主的目标。
（三）人民代表大会制度是依法治国的制度载体
社会主义民主和法制是紧密联系、相辅相成、相互保证的。发展社会主义民主，必须加强法制，必须使民主制度化、法律化。依法治国的实质，是依照宪法和法律的规定来治理国家，管理社会事务。在社会主义市场经济体制下，党作为执政党，其领导人民实现当家作主和管理国家的方式必须有法可依、有法必依。党领导人民制定法律，是通过人民代表大会这个制度载体去制定的，党本身不能直接制定国家法律。同时，党必须保证自己在国家法律范围内活动，这是党领导人民实现当家作主和依法治国的关键。
二、改革和完善人民代表大会制度的必然性
（一）“建设社会主义民主政治，最重要的是坚持和完善人民代表大会制度”
由于人民代表大会制度在整个国家的政治制度体系中具有“根本性”的权力渊源地位，其他的国家制度、国家机构，其权力、合法性均来自人民代表大会制度，在宪法和法律上，人民代表大会与其他制度和机构相比，是本源性的、根本性的，所以，人民代表大会制度乃是中国政治制度的本源和核心，人大民主乃是中国政治制度民主追求最为直接、最为核心的体现。而且，“人民代表大会的代表来自人民，人民代表大会代表人民行使国家权力，它对人民负责，接受人民监督。它确是实现人民当家作主、实现社会主义民主的形式”
。只有坚持和完善人民代表大会制度，人民当家作主才能真正实现，其他民主途径的实现才能有保障。离开人民代表大会制度去谈民主，就是舍本求末。
（二）“政治体制改革继续推进的一个重要方面是完善人民代表大会制度”
邓小平同志曾经指出，“不改革政治体制，就不能保障经济体制改革的成果，不能使经济体制改革继续前进就会阻碍生产力的发展，阻碍四个现代化的实现”
。胡锦涛同志也说过，不完善人民代表大会制度，就无法因应经济、政治、社会生活中的新形势、新问题。要完善人民代表大会制度，就必须把“制度建设摆在突出位置”，使之“更加成熟更加定型”
。当前，随着我国经济社会的发展，人民代表大会制度表现出了其在局部层面的某些不适应，比如选举制等具体制度滞后于社会结构变化，不能很好地适应人民群众的民主诉求；流动人口参选等未得到充分重视；监督权等一些法定职权缺乏启动机制和后评估机制，不能适应改革需要，等等。所有这些，都有待于人民代表大会制度的进一步改革和完善。
（三）建设社会主义法治国家要求坚持和完善人民代表大会制度
可以说，社会主义法治理念的提出，标志着党中央对建设社会主义法治国家的规律有了更加深刻的认识和把握，是马克思主义法学的新发展，是中国特色社会主义理论体系的重要组成部分。社会主义法治理念的提出深刻地指明了社会主义法治的本质特征，与资本主义法治思想相比，二者在理论基础、价值取向、核心内容和制度设置方面均存在重大区别。资本主义法治框架体系的组织原则是分权制衡，而社会主义法治框架体系的组织原则是民主集中。邓小平同志曾指出：“西方的民主就是三权分立，多党竞选，等等。我们并不反对西方国家这样搞，但是我们中国大陆不搞多党竞选，不搞三权分立、两院制。”
有学者认为，依法治国首先就是依宪治国，其主要内容就是保障公民权利，限制政府权力，而作为国家最高权力机关的人民代表大会，维护依宪治国的原则乃是其天然的职责。
三、改革和完善人民代表大会制度的有效途径
（一）建设规范有效的公民授权机制，完善选举制度
在我国，公民与人民代表大会的现实关系是全部政治制度的基石。理论上，公民与人民代表大会的关系是一种授权关系，它在解决政府权力的来源、合法性问题的同时，也要确定政府权力规范性的基础，即政府权力的范围和限度。也就是说，公民的任何授权都是有条件的、有目的的。授权的成立既意味着政府权力的合法取得，也意味着政府权力的有限性。在现代政治生活中，由于民主观念的作用，授权到处都是以选举的形式表现出来的。选举制度在大多数国家构成了现实政治的重要基础，在中国也不例外。在发展的意义上，社会主义政治文明视野中的选举制度，应能很好地实现公民的选择与公共政策之间的实际效应关系，进而为实现人民当家作主提供充足的制度基础。当然这需要一系列与选举制度相适应的机制在其中发挥作用。党的十八大报告所确定的当代中国政治发展的目标之一就是：更加注重健全民主制度、丰富民主形式，保证人民依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。
长期以来，我国的选举制度及其实际运行过程中存在着几个由来已久的问题：一是从直接选举的范围来看，在人大代表的选举中，间接选举的范围仍然比较大；二是选举的竞争机制还不完善；三是选举的实际政治效应还不太明显。在社会主义政治文明建设中，建设规范、有效的公民授权制度，必须要解决好上述三个问题。从各国选举实践的经验来看，选举制度无一例外地都存在着一个从不完善到逐步完善的过程，选举制度的实际政治效应也随之逐渐显现。就此来看，我国政治文明建设中选举制度的完善存在着下述较大的发展空间。
首先，关于扩大直接选举范围问题。经过了数十年社会主义现代化建设和经济社会的巨大进步，扩大直接选举的客观条件越来越趋向成熟。从社会主义政治文明建设的要求出发，选举制度正确的发展战略应该是：采取渐进主义的改革策略，不断扩大直接选举的范围。具体来说就是，目前选举制度的框架内，在县级以下直接选举和县级以上间接选举的框架内，真正实现以合法性、政策选择和监督为实际政治效应的选举，实践中养成公民与现代选举制度相适应的行为文化，然后再扩大直接选举的范围，直至将中央政府的权力直接建立在公民直接授权的基础之上。
其次，关于在选举中引入竞争机制问题。从操作的层面讲，建设规范的并有实际政治效应的公民授权机制，首先要完善现有的选举制度，在现有的制度框架内，调动全部的制度内资源，使选举制度的实际运行能够产生出相应的政治效应。而要调动现有选举制度内的全部资源，就必须完善有关的各种机制，如候选人的提名机制、代表的责任机制，特别是要引入选举本质上所要求的竞争机制。因为没有竞争的选举从来就不是完全意义上的选举，这样的选举充其量只能使权力获得十分有限的合法性，基本上无法达到公民通过选举参与公共政策过程以及对代表和官员进行监督罢免的目的。
最后，在选举制度中，强化公民监督机制的安排。理论上，选举过程包含着建立授权和责任两种关系的意义，只有这两种关系在现实中表现出平衡的状态，选举制度的完整意义才能呈现出来。但在实践中，选举过程通常只注重纯粹授权的安排和意义，而责任的意义则常常被忽略。在我国，这种状况表现得非常突出。总体上看，我国选举制度及其实际运行在相当程度上没有引起各级人大代表和官员对公民负责的结果，或者说，大体上没有能够改变中国社会长期存在的政治责任状态：即对上负责，而不对下负责。上谄下骄的官员作风仍随处可见。改变这种局面，一是要严格地实行竞争机制基础上的差额选举，强化人大代表和官员的权力来自于公民授权的制度表现；二是完善现行的公民监督制度，解决公民监督的动力机制问题。
（二）加强人民代表大会的内部结构优化
结构与职责相适应的问题是社会主义政治文明的一个基本要求。相对于人大的职责而言，代表构成、机构设置、工作机制等都存在着一个最佳配置状态的要求。在这一层面上，社会主义政治文明建设就是要追求这一最佳状态。从职责的要求和实际情况来看，人大自身建设中的结构优化仍有待于进一步加强。
首先，优化人大代表结构。长期以来，代表名额的分配和候选人的确定通常都会考虑区域、民族、行业、界别等因素。就历届全国人大的组成情况来看，代表中包括了工人、农民、知识分子、解放军、干部、港澳同胞、归国华侨、少数民族、妇女、中共党员、民主党派、无党派人士等身份的代表。这从一个角度表明了我国人大代表结构的合理性。但是，人大代表结构的优化既要考虑到它的代表性，也要考虑到它履行职责的要求。就此
而言，我国人大代表构成长期存在官员比例偏大的现象，这既影响着人大的代表性，更影响着它职责的履行。由官员在代议机构中代表社会，存在着一种不容忽视的矛盾，即不能很好地反映民意或脱离社会的矛盾。我国人民代表大会制度的一个基本特点，就是“一府两院”，由作为权力机关的人大产生，向人大负责，受人大监督。而官员同时是人大代表，显然是一种类似于“运动员同时是裁判员”的角色混淆。这样一种结构既会影响人大向“一府两院”授权的合法性，更使人大对“一府两院”的监督无法落实。
其次，优化人大与常委会之间的关系。在比较议会制度上，人民代表大会设常务委员作为其常设机关，是我国的一个显著特点。从实践中看，应该说这也是我国社会主义政治文明在代议制度上正在形成的一个特点。人大常委会的设置是由我国的国情所决定的。对此，彭真同志曾经从全国人大的意义上解释说：“我国国大人多，全国人大代表的人数不宜太少；但是人数多了，也不便于进行经常的工作。全国人大常委会是人大的常设机关，它的组成人员是人大的常务代表，人数少可以经常开会，进行繁重的立法工作和其他经常工作。所以适当扩大常委会的职权是加强人民代表大会制度的有效方法。”
这段话清楚地说明了我国人民代表大会代表人数较多的原因。一般规模不超过三千人，巨大的代表规模也影响到讨论问题的深入程度和会议效果。通常情况下，全体会议很难对会议议题展开充分讨论，只能通过代表团或代表团小组会议的形式讨论议题。而人大常委会的情况就完全不同了，常委会人员一般在一百多人。人民代表大会与人大常委会显然存在着一种功能分化和互补的状态：人民代表大会主要提供政治合法性的功能，包括政府权力的合法性和公共政策的合法性；而人大常委会则在此基础上，更主要地提供着公共政策和监督的功能。社会主义政治文明建设寻求的就是它们之间在社会发展的基础上如何更好地履行人大职责的境界。
（三）健全激活人大监督权的体制机制
作为权力机关的人大与“一府两院”的关系是单向的主从关系，是抽象的政府权力与具体的政府权力的关系，是授权与职责的关系，是监督与负责的关系。这意味着人大取之于人民的政府权力必须有具体的量化形式。也就是说，人大不能够直接行使诸如行政、司法之类的具体政府权力，而同时这些具体的政府权力又必须向人大负责，并通过人大向人民负各自的责任。
从制度安排上来看，人大并不缺少监督的权力，而是缺少激活这种监督权的种种机制。就此而言，完善人民代表大会制度的一个重要方面，就是解决人大的监督机制问题。
首先，解决人大监督权行使的程序化问题。在近些年立法的舆论中，有关监督法的立法呼声一直非常高。这反映了在权力滥用和腐败现象蔓延的情况下，人们期望人大能够负起它的宪法责任，发挥应有的监督作用；期望制度安排中的监督机制能够产生实效。人大并不是没有监督权，不是缺少宪法的监督授权，而是没有行使好、落实好监督权。造成这种局面的主要原因是责任不明，人大监督权行使的动力不足，缺乏有关监督权如何行使的程序性规定。因此，监督法的主体内容不应该是法律授权，而应该注重于监督程序的规定。更准确地说，人大监督权的行使特别需要的是监督程序法。
人大的监督功能不能到位，反映了这一领域内制度供给的不足。因此，要改变目前人大监督不力的现状，就必须在宪法授权的范围内开发制度内的潜在资源，探索有利于监督权落实的新形式。比如，各级人大对其所产生的官员具有质询、罢免等权力，而现实中人大对这部分官员较常见的腐败和滥用职权现象，行使这项权力并不多见，这其中的一个很重要原因就是在相关程序上缺乏操作性。人大对其产生的官员需要时常保持一种监督的张力，这种张力恰到好处的表现就是：经常提出一些罢免案，但这些罢免案又常常不易得到通过。而另一种现象则是人大监督权不张的象征：罢免案很少，一旦提出就会得到通过。
其次，解决人大立法监督的实效化问题。根据宪法和立法法，我国已经建立起了以权力机关特别是最高权力机关为核心、其他机关为辅助的立法监督制度。但是，现实中存在着突出的立法无序现象。比如地方保护主义行政规章的猖獗等，说明这个制度存在着漏洞，它没有产生制度所追求的实际效果。立法监督所解决的核心问题是政治体系内规范性文件的合宪性、合法性问题，其目的是要通过一定的监督机制，建立以宪法为准则的统一的法律体系。
实践中，各国解决这个问题的机制不尽相同。从主体上看，有立法机关监督、司法机关监督和专门机关监督的模式。我国采取的是立法机关监督的模式。它的大体内容是：全国人大有权改变或撤销它的常委会所制定的不适当的法律，有权撤销全国人大常委会批准的违背宪法和法律原则的自治法规；县以上的地方各级人民代表大会有权改变或撤销它的常委会制定和批准的不适当的地方性法规；全国人大常委会有权撤销国务院和省级人大制定的与宪法、法律相抵触的行政法规和地方性法规；有权撤销省级人大常委会批准的违背宪法和法律基本原则的自治法规；县级以上的人大常委会有权撤销本级人民政府作出的不适当的决定和命令；上级人大常委会有权撤销下一级人大常委会制定的不适当的规范性文件；全国人大常委会有权纠正或撤销国务院、最高人民法院和最高人民检察院在具体适用法律中所作出的不符合立法原意的行政解释和司法解释；等等。
总之，我国的人民代表大会制度只有60年的发展历程，还存在许多可以完善的地方，不断对之修正完善，乃是保持人民代表大会制度生命力的必要之举。
（本章完）