第八章 推动全球治理体制更加公正更加合理为我国发展和世界和平创造有利条件——十八
第八章 推动全球治理体制更加公正更加合理为我国发展和世界和平创造有利条件
——十八届中共中央政治局第二十七次集体学习
时间：2015年10月12日
主题：全球治理格局和全球治理体制
主讲人：秦亚青（外交学院教授）
中共中央政治局10月12日下午就全球治理格局和全球治理体制进行第二十七次集体学习。中共中央总书记习近平在主持学习时强调，我们参与全球治理的根本目的，就是服从服务于实现“两个一百年”奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的中国梦。要审时度势，努力抓住机遇，妥善应对挑战，统筹国内国际两个大局，推动全球治理体制向着更加公正合理方向发展，为我国发展和世界和平创造更加有利的条件。
外交学院秦亚青教授就这个问题进行讲解，并谈了意见和建议，中共中央政治局各位同志认真听取了他的讲解。
习近平在主持学习时发表了讲话。他指出，国际社会普遍认为，全球治理体制变革正处在历史转折点上。国际力量对比发生深刻变化，新兴市场国家和一大批发展中国家快速发展，国际影响力不断增强，是近代以来国际力量对比中最具革命性的变化。数百年来列强通过战争、殖民、划分势力范围等方式争夺利益和霸权逐步向各国以制度规则协调关系和利益的方式演进。现在，世界上的事情越来越需要各国共同商量着办，建立国际机制、遵守国际规则、追求国际正义成为多数国家的共识。经济全球化深入发展，把世界各国利益和命运更加紧密地联系在一起，形成了你中有我、我中有你的利益共同体。很多问题不再局限于一国内部，很多挑战也不再是一国之力所能应对，全球性挑战需要各国通力合作来应对。
习近平强调，随着全球性挑战增多，加强全球治理、推进全球治理体制变革已是大势所趋。这不仅事关应对各种全球性挑战，而且事关给国际秩序和国际体系定规则、定方向；不仅事关对发展制高点的争夺，而且事关各国在国际秩序和国际体系长远制度性安排中的地位和作用。我们提出“一带一路”倡议、建立以合作共赢为核心的新型国际关系、坚持正确义利观、构建人类命运共同体等理念和举措，顺应时代潮流，符合各国利益，增加了我国同各国利益汇合点。
习近平指出，当今世界发生的各种对抗和不公，不是因为联合国宪章宗旨和原则过时了，而恰恰是由于这些宗旨和原则未能得到有效履行。要坚定维护以联合国宪章宗旨和原则为核心的国际秩序和国际体系，维护和巩固第二次世界大战胜利成果，积极维护开放型世界经济体制，旗帜鲜明反对贸易和投资保护主义。要坚持从我国国情出发，坚持发展中国家定位，把维护我国利益同维护广大发展中国家共同利益结合起来，坚持权利和义务相平衡，不仅要看到我国发展对世界的要求，也要看到国际社会对我国的期待。
习近平强调，要推动变革全球治理体制中不公正不合理的安排，推动国际货币基金组织、世界银行等国际经济金融组织切实反映国际格局的变化，特别是要增加新兴市场国家和发展中国家的代表性和发言权，推动各国在国际经济合作中权利平等、机会平等、规则平等，推进全球治理规则民主化、法治化，努力使全球治理体制更加平衡地反映大多数国家意愿和利益。要推动建设国际经济金融领域、新兴领域、周边区域合作等方面的新机制新规则，推动建设和完善区域合作机制，加强周边区域合作，加强国际社会应对资源能源安全、粮食安全、网络信息安全、应对气候变化、打击恐怖主义、防范重大传染性疾病等全球性挑战的能力。
习近平指出，全球治理体制变革离不开理念的引领，全球治理规则体现更加公正合理的要求离不开对人类各种优秀文明成果的吸收。要推动全球治理理念创新发展，积极发掘中华文化中积极的处世之道和治理理念同当今时代的共鸣点，继续丰富打造人类命运共同体等主张，弘扬共商共建共享的全球治理理念。要加强能力建设和战略投入，加强对全球治理的理论研究，高度重视全球治理方面的人才培养。
（新华社北京10月13日电）
专家学者观点摘要
秦亚青：全球治理失灵与秩序理念的重建
【编者按】外交学院院长秦亚青教授在《世界经济与政治》2013年第4期上发表了《全球治理失灵与秩序理念的重建》一文。文章认为，全球治理本身是一个协商过程，是一个参与和身份重塑的过程，要真正改变全球治理失灵现象，就需要以多元主义的世界观、以伙伴关系的思维方式、以参与治理过程的实践活动建构起一种真正的全球身份认同。文章共分三部分，本书收录时节选了第二部分。
改革和创新之所以如此艰难，一个根本的原因是国际规则背后的原则理念依然是过去沿袭下来的，没有反映世界的现实情况。所以，重要的是理念创新。只有这样，才能够真正建立适应治理全球而不是治理国家的新的体系。在一个全球化的时代，在一个新兴大国群体崛起的时代，需要融合各种文明治理思想的新的治理体系，重建世界秩序的理念原则。为此，本文提出以下三个基本的秩序理念：多元主义（pluralism）、伙伴关系（partnership）和实践参与（participation）。
（一）多元主义：多样性、包容性与互补性
多元
主义是第一原则。在讨论世界秩序的时候，霸权秩序或曰“霸权治理（hegemonic governance）”是一个基本的范式。无论是霸权稳定理论还是自由制度主义，都强调是霸权国建立了国际秩序，提供了国际治理必需的公共物资。因此，霸权国是国际治理必不可少的要素。比如，新自由制度主义认为，维护国际制度不需要霸权，但是建立国际制度则需要霸权国的权力支撑。霸权治理模式很容易被延展开来，成为一种垄断治理思维，也就是说，治理一个体系或是一个社会，需要一种主导力量。现实主义强调这种力量是霸权国的物质实力，自由主义强调这种力量是制度权力。现行的国际规则体系一直是管理国际事务的重要机制，因此，人们已经很习惯以这种理念思考问题，而忘记了我们生活在一个真正多元和多维的世界之中。治理一个多元世界，多元主义作为一种理念是至关重要的，需要以“多元治理”的概念代替“垄断治理”或是“霸权治理”的概念。只有真正树立多元主义的思想，才能真正建立多元治理的体系；也只有建立起多元治理体系，才能针对全球性问题提出切实可行的解决方案。
本文提出的多元治理模式与霸权治理或是垄断治理有着根本的不同，它包含了三个基本要素，即多样性、包容性和互补性。多样性是当今世界的现实，尤其是非西方国家进入国际体系和国际社会并开始发挥重要作用，多样性就更加明确地表现出来。承认多样性是构建多元治理模式的基础，也是全球治理的合法性基础。“多元统一（unity in diversity）”不应是一个口号，而应是对现实的承认，因为任何试图将多样性变为同质性的做法都不会成功。包容性具有同样重要的意义。包容意味着融合来自不同行为体的不同观念和实践，以便形成合理有效的全球治理。比如，“保护的责任”是进行人道主义干预的重要理念原则，认为在一个国家无力保护国民免受人道主义灾难的时候，国际社会有责任进行干预，对其国民实施保护。同时，也需要理解为什么很多发展中国家提出“保护中的责任”或是“负责任保护”的理念，因为人道主义干预不仅仅是干预，干预只是手段，而目的是和平建设和长期稳定以使人道主义灾难得到更根本的治理。包容性有助于我们分辨和界定不同行为体在全球治理中的不同理念，并试图将这些理念中合理的成分结合起来。包容性治理的对立面是霸权治理，是强行实施某种单一的管理模式，也是将自己认为正确或是有益的东西强加于人。在当今日益多样化的世界上，强加于人的做法是没有合法性基础的。
互补性在某种意义上更加重要。如果我们承认世界的多元性和文明的多样性，承认强加的霸权治理不具合法性基础，那么互补就是在全球层面实现有效治理的重要途径。互补性不仅承认世界的多样性，而且自觉地相信不同文明的理念、价值、规范不仅不是冲突的，而且是互补的；认为源自不同文明的思想和实践可以通过平等对话相互融合并形成新的合体。平等对话的实现需要通过实施互补的原则。它不仅涉及利益上的互惠，也包含理念上的相互融会。一些西方学者已经深刻批判了文明冲突或文明优劣等持有偏见的观点，提出了“多元文明和多维文明”观。比如，民主和市场是被普遍认可的价值理念和制度取向，“己所不欲、勿施于人”也是具有普遍价值的理念。马克斯·韦伯（Max Weber）曾经认为东方儒家文化与西方自由市场实践是难以结合的，但实际上，儒学文化圈的经济体已经以充分的经验证明两者之间不仅可以结合，而且能够促成意义重大的经济发展。
（二）伙伴关系：集体身份与关系治理
伙伴关系是第二个重要的秩序理念。伙伴关系是对全球范畴内行为体关系的一种再定位，认为包括国家在内的世界行为体不应当是现实主义世界的敌对关系，也不完全是自由主义描述的那种仅仅为利益展开合作或是竞争的利益攸关方。伙伴关系是一种关系身份的认定，它是一种基于信任和认同的关系，背后的治理理念是关系治理。
西方学者更趋于提出利益攸关方的理念，因为这是一种基于理性主义的概念。这是现有国际关系思维的主导话语，也是规则治理的基本假定。利益攸关方与规则治理的方式主要考虑到个体利益，但往往不能从对方的立场思考问题。利益攸关方也强调双赢结果，但这种双赢结果是一种博弈意义上的双赢：如果一方不能够保证自身利益的实现，就不会考虑另外一方的输赢问题。绝对收益和相对收益只是一个表层现象，即便行为体考虑的是绝对利益，这种绝对利益也必须是对自己有价值的利益。这样一来，势必产生一个高度竞争的态势，身处其中的行为体只能力求实现自身利益的最大化。大多数管理全球公地的谈判都是在这种工具理性环境中展开的，迄今为止，在涉及跨国威胁等重大问题上，全球治理几乎没有任何进展。
伙伴关系的概念是不同的，它的基本参照不是利益得失，而是相互关系的协调和整体氛围的营造。关系治理将全球治理视为一种对相互之间关系的塑造、协调和管理过程，将塑造关系身份视为治理的要素，将协商过程视为治理的根本所在。它与利益攸关方的一个根本不同点是，关系治理的基本机制在于协调行为体之间的关系，使之朝着信任和“我们感”的方向发展，而利益攸关方的观点仍然强调个体的利益得失。关系治理作为一种有益的治理方式，可以弥补规则治理的诸多不足。
关系治理的成功与否在很大程度上基于全球伙伴关系的培育与发展，伙伴关系是一种关系身份而不是一种个体身份，关系治理也总是把行为体视为关系中的行为体。
关系治理更多地来自中国的思维方式，也是中国传统治理实践的组成部分，是在一个文化共同体中经过几千年实践形成和发展起来的。在这种治理方式之中，关系性被视为社会的一个基本概念，行为体之间的关系是基本分析单位，治理因之也被界定为管理、协调、平衡与和谐关系的过程。换言之，关系治理将行为体之间的关系而不是行为体个体作为社会的关键所在，强调和谐关系是治理的重要内涵。根据这样一种思维方式，整体利益而不是个体利益就成为良治的关键目标。伙伴关系是一个关系性概念：行为体可以通过建构伙伴关系形成一种集体身份，共同应对全球公地所面临的挑战。伙伴关系从根本上否认自我-他者或是“既有”和“反面”的一分为二世界观，而是强调利益和价值的互补性。和谐关系需要相互信任，这也正是伙伴关系的实质所在。根据这些基本的观点，关系治理的理想模式是一个信任社会，其中有规则制度，也有关系认同，更有道德规范。对于国际社会的治理，规则是十分重要的，但管理和发展良好的关系也十分重要。在一个良好的关系环境中，社会治理的有效性就会大大提升。
当今的主导治理模式是规则治理，核心是国际制度，亦即以规则为核心的治理模式。但是，其他治理方式确实存在。在威斯特伐利亚体系之外，有着其他国际体系或是类国际体系的存在，比如东亚的朝贡体系或是日本江户时代的幕府体系。由于国际关系研究长期以来是西方学者的领地，他们的基本思想来源和实践经验是来自威斯特伐利亚体系以及后来发展演变的国际体系，所以他们的研究基本上是在这一实践体系中产生的，难以想到其他国际体系的运作方式、实践状态以及背后的思想理念。进而，规则和关系不是相互排斥的二元对立，而是相互补充的二元融合。结合两者形成一种综合治理模式，可以使全球治理更加有效，也更具可持续性。关系治理不可能也不应当代替规则治理，关系治理和规则治理是相互补充的两种治理方式。通过关系治理，可以培养和形成一种真正的伙伴关系，反过来又进一步促进整体治理的效度，最终形成一种既有规则可循、又有和谐关系的信任社会。
（三）参与实践：积极治理与共同进化
使国际社会成员形成伙伴关系、参与全球治理，是比仅仅惩罚违规者更加有效的治理方式。在国际关系学界对全球治理的研究中，对参与实践和伙伴感的研究甚少，因为理性主义仍然是国际关系研究领域的主导话语。但心理学和社会心理学在这方面已经做过很多研究，不少研究发现，行为体参与程度越高，它们的反馈就越积极。行为体积极参与国际社会活动与接受国际规范是密切相关的。有效的治理模式是使国际社会成员参与到全球治理的过程之中，参与到国际制度设计、制定和实施的过程之中。只有这样，才能塑造集体身份。现行国际社会的主导力量是西方国家，现行国际规则体系也基本上是西方国家设计和制定的。对于后来者而言，伙伴感而不是异化感是十分重要的。布鲁斯·琼斯（Bruce Jones）等人在批评小布什政府时曾经说过，“甚至对美友好的政府也反对美国将国际制度视为工具的做法，即如果符合美国利益就加以利用，如果不符合美国利益就置之不理（并在言辞上加以贬低）”。这里反映的就是一种后来者的异化感：国际规则是一种主导者的权力工具，后来者只能是被规则治理的对象，这样的规则是不具合法性的，也不会达到有效治理的结果。
参与实践是奠定全球治理合法性基础的必要条件，是克服异化感的有效途径。但这种参与必须是积极参与而不是消极参与。国际关系研究中曾经讨论过“好规范/好规则”偏见，即预设现行规范都是好的，然后思考规范如何被传播到“落后”者，使它们能够接受并予以内化。这实际上就是要求国际规则体系和规范体系的后来者被动地接受和内化已有的规则规范。这是一种消极参与，是一种最终实现“同质化”的手段。有效治理需要的积极参与，不是要求行为体简单地遵守规则，而是一个共同设计和制定规则的过程，一个对话协商的民主过程，一个分担责任、分享权力、共同维护全球公地的过程，同时也是一个培育伙伴感和建构伙伴关系的过程。
在积极参与的基础上，就可以出现“共同进化（co-evolution）”效应。笔者曾讨论过“共题（co-thesis）”的概念。如果仅仅以正题和反题式进化观来观察世界，则会将世界看成一个处处是二元对立、冲突四伏的场所，其中任何个体行为体都以追逐自身利益为目标，都必然进入与他者发生冲突的霍布斯丛林。如果换一种世界观，则可能将世界视为一个本质上是自我和他者二元互补的社会，自我和他者处于“共题”状态，它们之间的关系不是正题反题式冲突，而是共题式进化，或“共同进化”，是双方通过互补的方式融合，形成新的合题。这种参与过程不是建立同质性身份，不是要用一种话语替代、征服、消除其他话语，而是一个共同进化的过程：即自我和他者相互学习和借鉴、互为生成条件、互为变化条件、形成新的生命合体的过程。这是共同进化的根本意义，而这种意义只有通过以真正多元主义的理念参与全球治理实践和形成伙伴关系才能够体悟到。
（本章完）