第二节 “民生110”的发展空间
第二节 “民生110”的发展空间
把“民生110”的愿景同网络时代的大背景结合在一起看，邵武市“从‘110’到‘民生110’”的新探索还有很大的发展空间，还有着技术、社会乃至政治上的诸多机遇，也面临着模式、方式上的诸多挑战。
一、机遇
（一）技术新发展成为政府服务新条件
网络时代，以“110”号码为基础的“民生110”综合民生服务系统，不再是一个简单的“集成号”，而是政府为人民服务的“资信号”，是以政府资讯与信誉为核心的便捷公共服务平台。技术的新发展，已经在一定程度上改变了政府、市场、社会这三大主体的关系。他们不再是支配和被支配的关系，而是基于共同利益和目标的伙伴式关系，三大主体之间的平等协商与合作共赢，才能推动公共管理走向协同治理。其中，对新技术的应用，成为影响治理效果的重要因素。
“云数据”、“余额宝”、“滴滴打车”等深入到广大群众生活的民生项目，都是基于互联网和大数据技术的。相比传统政府管理注重实体平台建设、忽视与市场、社会关系，新技术背景下，政府应该更加重视完善虚拟平台建设，补充实体平台中面对面服务无法达成的数据开放、个性化服务等要求。
“民生110”的“110”电话号码、微信公众号、网站乃至未来将出现的“民生110”APP等终端，都是运用互联网的“简单思维”，通过后台技术的整合，实现了虚拟平台的完善，既可以方便群众、随时提供服务，又可以提高政府的公信力。新技术的发展已经具备了让“民生110”成为综合终端的条件。
（二）个人政务服务成为政府服务新趋势
前互联网时代，是零和博弈，竞争各方是此消彼长的关系。进入互联网时代，则是非零和博弈，主体之间既有竞争又有合作，不是谁灭了谁，而是你中有我、我中有你，在合作中共赢。党的十八大提出要改变经济增长方式，如何改变？首先就要从改变思维方式开始，从互联网思维开始。这种思维不仅适用于经济，也适用于民生，改革新思维就是要把服务对象也纳入利益共同体。互联网思维的核心要义还是“人”，即“以人为本”，这与中国共产党“全心全意为人民服务”的宗旨是一脉相承的。过去我们提“为人民服务”，有停留在政治口号上的现象，往往缺乏对个体的尊重和对人性的把握。互联网思维不仅是“以人为本”的理念观念，而且是一种更人性化、更个性化的思考。
传统的政府服务内容主要针对企业政务服务，从企业在工商部门的注册、检疫部门的质检、税务部门的缴税等，都是以服务企业发展为主。互联网思维下，“以人为本”的个性化服务需求越来越多，“顾客需求”越来越受到重视。从摇篮到坟墓，每个人生活的方方面面都紧密围绕着政府服务，时刻要求政府服务方式的创新和效率的提高，个人政务服务成为下一步社会治理的趋势。这为“民生110”综合终端的诞生提供了契机。
（三）小微企业服务成为政府服务新平台
“十三五”时期是我国经济社会发展非常重要的时期，各级党委、政府都要明大势、看大局。习近平同志在召开华东七省党委主要负责同志座谈会中提出“保持经济增长、转变经济发展方式、调整优化产业结构、推动创新驱动发展、加快农业现代化步伐、改革体制机制、推动协调发展、加强生态文明建设、保障和改善民生、推动扶贫开发”，在这十大目标任务中，保持经济增长排在第一位。只有经济稳定才能从容地做其他方面的事情。以创新作为驱动力的绿色增长，开启了大众创业、万众创新的热潮。
“民生110”综合终端的出现，满足了小微企业和个人创业的服务需求。它可以用最短时间、最低成本、最大辐射范围的方式为小微企业和个人创业提供充足的信息、资源，以政府信誉作为担保，为大众创业、万众创新提供平台。例如：偏远村落或山地地区的养殖户，在水果丰收季节，可以通过“民生110”综合终端进行信息交换，蔬果信息发布、物流公司筛选、包装采摘人员中介、配送入户等一系列过程，都可以在综合终端的协助下高效完成。
二、挑战
（一）后台处理事务繁重，亟待提高效率
多中心协同治理，就是动员全社会力量共同实现地方治理的过程。协调治理能力的提升，不仅要促进多元主体参与，更要从技术和途径层面着手，完善协商议事的平台。
作为多中心协同治理的核心，特别是由于前期的广泛宣传和良好成效，市民对“民生110”功能寄予厚望。前台事务的增多对后台系统处理能力提出了新的挑战。
1．由于服务边界模糊，权责关系不清，一些群众认为日常生活中办理较为困难的情况，都可以通过“民生110”得以解决。出现了如油烟污染、违章搭盖、宠物扰民、务工需求、企业欠薪、小区环卫等所有杂事都要求“民生110”处理的情况。这本身是一件好事，但也对“民生110”提出了更高的要求。
2．由于“民生110”后期工作量不断增加、市民要求提高、夜间节假日加班等，出现了下级部门积极性不足，一线联动人员思想松懈问题，出现被动应付、敷衍搪塞现象，造成了“民生110”工作效率、质量下降的情况。究其根本，也是后台处理能力滞后，或监督反馈不力，无法及时满足群众需求，进而将过多工作量转嫁
到工作人员身上的后果。
因此，积极改进后台处理系统，以技术更新引领服务建设，保证服务触角的延伸，以提升服务质量完善服务机制，就成为发展的新需要。
（二）人为控制流程，容易产生主观性问题
就日常工作的根本性质而言，基本上可以分为两大类，即技术工作和管理工作。工业时代，大多数技术工作还是要依靠大量的人力去配合完成，劳动密集型产业不可避免地出现。大数据时代，所有的工作流程都可以打包为一个后台系统，以计算机自动、准确、高效的控制去完成工作，技术密集型产业逐渐兴盛。
“民生110”的现有受理流程主要包括：受理与立案、派遣与处置、核查与反馈、结案与督察等四个操作步骤。在没有完成后台软件升级，整体流程数据化之前，其工作流程还是类似工业化流水线操作那样，以半人工半机械的方式完成工作。人是感性动物，容易受周围环境、短期利益等主观因素影响，操作就不可避免产生误差。那么，人工参与环节越多，其办结过程、审核结果的人为记录、修改的可能幅度就越高，越容易发生非技术性错误。
在“民生110”综合终端的背后，“民生110”应当建立强大的技术后台，将所有工作程序打包设计在一个后台系统中，破解传统人力配合机器的弊端。一方面，计算机和后台软件系统只会按照指令行事，从基础工作、对接受理、办理时效、及时反馈等方面可以去掉因人为因素影响造成的误差。就算是运行异常，也可以一步步地排查出原因。另一方面，旧的操作流程需要大量的人力资源匹配，人工、时间成本都很高，强的技术后台可以节省大量人工，使整个流程更为快捷，并且能够有效提高来电、来询事件的真实性和准确性的核对，完善“110”的工作效果。
（三）复制推广终端的适应性问题
“橘生淮南则为橘，生于淮北则为枳。”邵武“民生110”之所以能够取得现有成效，与城市规模、人口密度、经济发展程度等条件密切相关。相同的终端系统，如果完全不做改进地引进到其他更发达城市或欠发达城市，都会产生种种适应问题。
如果引入到北、上、广等大中型城市，同样的“110”系统要面对服务面积成几十倍增加的情况，相关的服务效率、服务结果等都无法把握。以最简单的配钥匙为例，“民生110”如何通过群众拨打的手机快速定位，联系该区域内最近的签约公司去上门服务？
如果引入到规模更小、经济发展水平较低的县市，同样的“110”系统则要面对服务面积减少、但服务对象更为分散、硬件设施无法到位等情况。例如：村级办理护照问题，传统方法只能通过传真逐级代办，如果由后台系统统一办理，会为群众节省很多时间和精力。但偏远村落的网络、技术等到位问题如何解决？
这些都是“民生110”进一步拓展和升级所面临的挑战，也是“民生110”的发展空间。
三、世界水平的“民生110”
“民生110”的拓展和升级一定要站在巨人的肩膀上。美国“911”“311”“511”系列电话在其民生服务系统中扮演了重要角色。美国开通由“911”紧急救助电话、“311”非紧急求助、“511”出行信息服务构成的民生电话信息服务系统后，有效提高了各城市政府的公共服务水平和服务水准，并在全世界范围内形成示范效应，许多国家纷纷效仿。
美国“911”报警电话
“911”作为美国报警和求助特服电话已有多年历史。美国“911”报警电话诞生于20世纪60年代。20世纪70年代后，“911”报警电话开始大量增加。现在美国平均每天接报警和求助电话25万多个，90%以上的美国人都能直接拨打“911”，其中95%是加强版系统，可提供每个呼叫者的姓名与位置信息。
“911”中心成立后，随着功能的不断完善，日常接到的报警电话60%至80%为非紧急事件，一旦遇有紧急事件，占线率高，不利于实现对事件的快速反应。为便于快速处置，美国一些城市警察局在政府支持下开通了“311”非紧急情况报警求助电话，作为“911”系统的辅助。
1996年，美国马里兰州巴尔的摩市率先开通了“311”非紧急事件求助系统。开通第一年，“911”报警电话即减少20%，占线率减少68%。目前，“311”已与“911”一样家喻户晓，为服务公众、提高生活质量发挥着重要作用。
“311”非紧急事件求助电话免费为市民服务的内容，包括水、电、煤、交通、道路、卫生等公共事业方面，市民还可以向政府反映意见、提出建议、投诉控告等，几乎没有范围限制。“311”可以免费拨打，而且也可以受理多个语种的报警求助。
美国的“311”专线与“911”专线都放在城市警察局，信息可以相互传递和交换，紧急事件的报警由警方直接处警，实行一级调度指挥，消防、救护、巡逻警察部门三位一体快速赶到现场处置。“311”接到的非紧急警务事件或求助，可依据事件性质登记后转警察局或市政府相关部门处理。接到紧急警务事件，可以转给“911”中心进行处置。作为“911”中心的分支机构，“311”不仅负责受理“911”中心转接过来的非紧急事件，还发挥着“911”系统的备份、辅助支持和提供信息服务职能。当“911”中心
发生意外时，也能够承担“911”中心的接、处警任务。此外，“311”还是非紧急情况下的犯罪举报电话，此种情况由接警员转给专门的人员接听记录并保密。警局为了侦查破案、通缉罪犯，充分利用“311”拨打方便的特点，动员社会提供线索，进行悬赏。如果涉及水电煤等非紧急事件，则转接给24小时值班的各有关部门处理。“311”电话台工作的操作和程序都是规范化和电子数据化的，在电脑程序和工作规范中，规定必须追踪信息和反馈处理结果，保证有求必应。
自“311”系统开通运行以来，84%的来电在5次振铃内被接听。市民拨打“311”后，可获得任何非紧急的城市服务，或者从中了解一些所需要的信息。由于大部分来电都是咨询问题，系统专门提供了一套信息词典。当市民拨打电话咨询问题，如问路、申请如何办理驾驶执照或了解城市管理规定、公共会议时间，“311”接线员都可以从容应对。
“311”中心每周7天、每天24小时运转。在“311”投入运行前，操作人员曾接受内容广泛的培训，以保证对每一个来电都能做出及时、礼貌和专业的回答。如果说操作员是“311”系统的心脏和大脑，那么社区用户服务求助系统（CSR）就是它的神经系统。CSR利用一套计算机系统来处理报警接入，并将要求指派给主管的市政部门和机构，确保市民要求得到及时满意的答复。
2000年以前，美国全国范围内有300多种不同的电话号码，用于向公众提供交通信息服务。这些号码大多是多位数字，难以记忆，而且信息资源没有进行整合。为方便群众出行，2000年7月21日，美国联邦通讯委员会批准运输部将“511”确定为全国统一的出行信息服务电话。到2010年，美国全境各州开通“511”系统，全国90%以上的人口了解和知道“511”系统，该系统年呼入量将达到4000万次。
“511”系统服务的内容包括：（1）道路信息。从意外交通状况（如影响范围大的交通事件报告），到某一路段内的交通拥挤状况和行驶时间数据；通常都提前提供有关道路状况和道路施工方面的信息，并提供事件报告和事件最新发展状况报告。（2）公共交通信息。用户可以根据语音提示，从城市一览表中获得任意城市的公共交通信息，最终获得有关公共交通经营者的情况和联系电话。旧金山湾地区“511”系统提供的公共交通信息最为广泛，包括票价、服务通告、自行车信息、残疾人出行服务信息、事件热线、失物招领、渡船服务时刻表等。（3）天气信息。包括各个路段和地区目前和预报的天气状况、气温、路面温度、雨雪、结冰之类的信息等。预报的信息可提前72小时向用户提供。（4）预警信息。“511”系统是发布橙色预警信息的一种有效途径。所有拨打“511”系统的用户，在进入其他信息服务项目之前，都可以听到橙色预警信息。（5）出行信息。“511”系统可将用户电话转给运输经营者，以提供有关旅游方面的信息，有的可以与旅游服务网站联系起来。弗吉尼亚州出行信息服务网站上有26000个旅游点信息，有的州还提供国家公园旅游活动、音乐会、剧场、地方欢庆节日、会议和其他各类活动的相关信息，同时，“511”系统还与航空公司和铁路客运公司的服务电话相连接。
美国用“911”“311”“511”三个号打造了民生信息服务系统的基础，中国有没有可能从各地习俗差异较大、人口素质高低不均的实际出发，用“110”一个号码聚集解决所有民生问题？这一点，邵武市“从‘110’到‘民生110’”的新探索给了我们一个县市的成功案例。
要打造世界水平的“民生110”，一定不是简单地总结邵武市的经验复制到其他县市。我们一方面要展望世界，发现我们跟世界先进水平的差距。比如有这样的报道，美国一个华人的三口之家深夜遭遇歹徒袭击，夫妻均遭歹徒杀害，仅剩一个六岁的女儿。其在害怕至极的情况下拨打了“911”报警电话，在接线员关切耐心的沟通下安抚了情绪，提供了准确的位置、情况信息，最终成功获救。这个案例对“民生110”提出了更高的要求。“民生110”有没有可能做到这样的认可度，让一个六岁的孩子有了人身危险都知道拨打“110”，甚至更进一步，随便一个群众有事都找“110”？“民生110”的接线员有没有可能具备这样的职业素养，引导对象做出正确的问题表述，获取有效的问题信息？
还有一个报道，一个留美学生在不知情的情况下误拨了“911”电话并收到“911”和警方的回电和语音信息。他非常害怕，在他的认知中美国“911”跟中国的“110”一样属于禁忌号码，除非真的发生了紧急情况，否则拨出去后果不堪设想……他害怕警方会通过电话公司找到他，然后要求他负法律责任。在经过美国好友建议回电表示歉意后却意外没有遭到训斥和谩骂，还收获一句“我们很高兴你一切都好”的抚慰。按他的原话说，这次经历“让我在这个自己并非公民的国家里，品尝到了那么一点点公民的味道”。“民生110”能不能有这样的服务态度，让老百姓感受到党和政府的温暖？甚至更进一步，把老百姓的问题当作自己的问题，通过“民生110”这个“桥”和“船”让党和人民血肉相连，体现我们党“全心全意为人民服务”的根本宗旨？这些都是“民生110”面向未来要努力的方向。
（本章完）